Управление природоохранительной деятельностьи в России

УПРАВЛЕНИЕ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ В РОССИИ в формате ворд 
 
Общие положения 
Российский механизм управления природоохранной деятельностью формировался в условиях административной системы управления государством в 1970-1980-е гг. В январе 1988 г. был создан Государственный комитет по охране природы СССР с системой государственных комитетов по охране природы союзных республик, включая Россию, края, области, города, районы и населенные пункты. У специалистов, привлеченных к работе в этой системе, было большое желание организовать работу по охране окружающей среды с учетом использования международного опыта, особенно опыта североевропейских стран, которые к этому времени накопили и положительные, и отрицательные результаты. В тех условиях государство имело право монопольного владения природными ресурсами, действовала административная система управления природопользованием, при которой сверху предприятиям диктовались объемы и перечень производимых товаров и услуг. Были установлены более жесткие экологические стандарты качества окружающей среды по сравнению с США и странами Западной Европы. Не все предприятия могли их соблюдать, поэтому для таких предприятий устанавливались нормативы временно согласованных выбросов, а в дальнейшем они должны были снижать свои выбросы до установленных нормативов. Как правило, этого не происходило, поскольку отсутствовала заинтересованность в сокращении воздействия на окружающую среду. Данный механизм контролировал лишь одну сторону природоохранной деятельности, не создавая дополнительных стимулов предприятиям. В результате удалось достичь некоторого сокращения общей массы выбросов, но в дальнейшем несостоятельность данного метода стала очевидной. 
В 1989 г. началась первая реорганизация природоохранной структуры в масштабах всей страны. С тех пор ежегодно проводились реорганизации, которые с учетом политической нестабильности каждый раз наносили непоправимый урон охране природы. 
Экономический кризис 1991—1999 гг. отодвинул природоохранные проблемы на второй план и, как следствие, несмотря на сокращение производства, ухудшились эколого-экономические показатели, сократились инвестиции в охрану природы. Отрасли, ответственные за воспроизводство и охрану природных ресурсов (лесное, рыбное, водное хозяйство и др.), практически не финансируются из бюджета, а предприятия делают минимальные природоохранные инвестиции. 
В 1996 г. Министерство охраны окружающей среды было преобразовано в Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды. Однако в соответствии с Указом Президента России от 17 мая 2000 г. Государственный комитет Российской Федерации по охране окружающей среды был упразднен. И это произошло несмотря на возрастающую роль энерго- и ресурсосбережения, что приносит двойную выгоду каждому региону и каждому предприятию, т. е. есть имеет значительный экономический и экологический эффект. Часть функций Комитета (государственная экологическая экспертиза, экологическая безопасность, охрана флоры и фауны) перешла в ведение Министерства природных ресурсов России (МПР) — ведомства, которое в соответствии с главной задачей — обеспечение ресурсной базы экономики страны — осуществляет выдачу лицензий на добычу и разработку полезных ископаемых. Принимая во внимание, что ни МПР, ни иное ведомство не занимается вопросами нормирования выбросов, инспекцией и контролем загрязнений, в результате чего формировались экологические фонды, то эти фонды лишились источников поступлений и прекратили существование с 2001 г. 
С этого момента началось разрушение российской природоохранной системы. Для ослабления экологического контроля было предпринято беспрецедентное сокращение в территориальных органах бывшей природоохранной системы. Предпринятые МПР «структурные преобразования» по существу противоречили многим положениям природоохранного законодательства, но это не помешало их реализации. 
Изучение законодательного регулирования охраны окружающей среды, методов государственного контроля за ее состоянием и анализ реализации энергосберегающей политики показали, что в настоящее время в России отсутствует достаточно эффективная система законодательства в области экологии и энергетики, которая не реализуется в соответствии с возложенными на нее функциями. В результате недостаточно эффективно стимулируется выполнение принятых решений правительства в области охраны окружающей среды и энергосбережения. Анализ правовых, административных и экономических методов управления охраной окружающей среды, а также изучение зарубежного опыта показали несовершенство российского подхода к управлению природоохранной деятельностью. Несовершенство законодательства по разграничению полномочий и ответственности органов власти и управления по вертикали и горизонтали ведет к несогласованности принимаемых решений в области использования ресурсов и обеспечения экологической безопасности, безответственным действиям в распоряжении природными ресурсами и их фактическому расхищению. 
Радикально изменилась и внешняя природоохранная политика Российской Федерации. На смену активному участию России в международных экологических форумах и процессах пришел подход, предполагающий отказ российских делегаций от выдвижения или поддержки каких-либо экологических инициатив, ограничение участия российских представителей в мероприятиях. Проводимая политика неучастия страны в многосторонних экологических соглашениях привела к тому, что из 25 разработанных и принятых в течение последних 10 лет конвенций и протоколов Россией ратифицировано только 5. Причем в числе конвенций, к которым Российская Федерация не присоединилась, имеются как региональные, европейские соглашения, так и договоры глобального масштаба. Так, на Общеевропейской конференции министров окружающей среды, состоявшейся в мае 2003 г. в Киеве, Россия не только не подписала ни одного из новых международных договоров, но и тормозила включение прогрессивных положении в итоговые документы конференции. 
Вместе с тем было бы несправедливым игнорировать то обстоятельство, что на сегодняшний день некая нормативная основа желательных природоохранных мер все же заложена. В настоящее время Федеральным законом от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» определено, что государственное управление в области охраны атмосферного воздуха осуществляется Правительством Российской Федерации непосредственно или через специально уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в области охраны атмосферного воздуха, а также органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким органом является Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 30 июля 2004 г. № 401 «О федеральной службе по экологическому, техническому и атомному надзору». Этим же постановлением определены функции данной федеральной службы. Федеральная служба по экологическому, техническому и атомному надзору выполняет функции: 
• выдает разрешения на выбросы и сбросы загрязняющих веществ в окружающую среду и на вредные физические воздействия на атмосферный воздух; 
• является специально уполномоченным государственным органом в области охраны атмосферного воздуха; 
• организует и осуществляет государственный экологический контроль и надзор за соблюдением требований законодательства Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха. 
Непосредственно государственный контроль за охраной атмосферного воздуха осуществляют, в соответствии со Статьей 27 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха», государственные инспектора по охране природы. В функции государственных инспекторов входит: 
• проверка соблюдения установленных нормативов вредных физических воздействий на атмосферный воздух; 
• проведение измерения выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух стационарными и передвижными источниками, в том числе автомобильным транспортом; 
• аннулирование разрешения на выбросы вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух и на вредные физические воздействия на него или приостановление действия таких разрешений на определенный срок, если условия этих разрешений не соблюдаются. 
Законодательство, регулирующее охрану окружающей среды и атмосферного воздуха, не регулирует выбросы СО2 в атмосферу. За данные выбросы не взимается плата в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 12.06.2003 г. № 344 «О нормативах платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ стационарными и передвижными источниками, сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты, размещение отходов производства и потребления». Таким образом можно сделать вывод, что в данный момент нормативы выбросов СО2 в атмосферу в России не установлены. На данные выбросы не нужно получать разрешение. 
Ратификация Киотского протокола 
О том, что Киотский протокол фактически является международным соглашением как в сфере экологии, так и в области энергоэффективности и энергосбережения, говорится и пишется достаточно, в том числе и в России. При этом именно в России, пожалуй, как ни в какой другой стране, детально рассматривались и продолжают анализироваться политические, экологические, экономические и социальные аспекты выполнения Протокола. Столь повышенное внимание к Киотскому процессу в нашей стране не случайно, поскольку указанные аспекты отразили характерные для трансформационного периода национальной экономики противоречивые интересы различных научных, общественно-политических и финансово-промышленных кругов и группировок. Дело в том, что после отказа от ратификации Протокола США только Российская Федерация была в состоянии обеспечить условия его вступления в силу, а именно достижения 55%-го объема выброса ПГ ратифицировавшими его промышленно развитыми странами от общего объема выброса этой группой стран. «В этой ситуации у России оказался политический ключ к Киотскому протоколу. Ну, а раз в наших руках оказался ключ, то, естественно попытаться получить какие-то дивиденды благодаря этому факту. Если Киотский протокол вступает в силу и Россия в нем участвует, это одна ситуация для нас. А если эти переговоры ведутся притом, что Россия в них или не участвует вовсе, или на нее все смотрят как на страну, которая сорвала реализацию Киотских соглашений, это совсем другая и очень невыгодная для нас ситуация» 
Таким образом, на Российскую Федерацию, занимающую уникальную позицию, возложена большая международная ответственность за судьбу Киотского протокола. Принятие решения по ратификации (или не ратификации) Протокола имело очень большое значение для страны в связи с программой развития экономики, а также положения России на мировом рынке. В частности, эффективность выполнения обязательств и по Конвенции, и по Протоколу могла бы существенным образом повыситься при более полной интеграции страны в мировую систему экономических отношений, участии в международном разделении труда, во Всемирной торговой организации. Анализ аргументов «за» и «против» ратификации Россией Протокола, проведенный отечественными и зарубежными экспертами, показал, что отказ Российской Федерации от ратификации вызвал бы: 
• потерю международного авторитета Российской Федерации в экологической сфере; 
• невозможность осуществлять согласованные международные действия по предотвращению изменения климата как минимум в течение ближайших нескольких лет (для достижения международных договоренностей о любом ином соглашении потребуется длительный международный переговорный процесс и последующая длительная процедура вступления любого нового международного соглашения в силу); 
• окончательную утрату возможности международного признания реального сокращения выбросов ПГ Российской Федерацией с 1990 г.; 
• резкое сокращение доступа к многосторонним финансовым организациям (Глобальный экологический фонд, Всемирный банк и его Экспериментальный углеродный фонд, Европейский банк реконструкции и развития и др.); 
• потерю доверия потенциальных зарубежных инвесторов и утрату возможности привлечения в рамках Статей 6 и 17 Киотского протокола (совместное осуществление проектов и международная торговля квотами на выбросы ПГ) дополнительных инвестиций и современных энерго- и ресурсосберегающих технологий в электроэнергетику, жилищно-коммунальное хозяйство и др., сокращение возможностей привлечения внебюджетных средств к выполнению федеральных, ведомственных и региональных программ и социально-экономических планов; 
• препятствия для разработки любых иных возможностей создания глобальных и международных рынков экологических услуг, крупнейшим потенциальным донором которых является Российская Федерация; 
• сокращение возможностей доступа для российских компаний (в частности, таких как РАО «ЕЭС России») и регионов к льготным условиям кредитования своей деятельности из зарубежных и отечественных финансовых организаций. Причина — отсутствие прозрачности и перспективного планирования развития; предприятия продолжают заниматься «латанием дыр» и решением текущих проблем, как выжить сегодня. Следствие этого — утрата инвестиционных ожиданий и стимулов для их собственных действий по снижению выбросов ПГ; 
• ухудшение общей экологической обстановки, так как мероприятия по сокращению выбросов ПГ в свою очередь будут сопровождаться действиями по сокращению выбросов других загрязняющих окружающую среду веществ; 
• потерю возможностей развития и укрепления институциональной базы для проведения активной и эффективной экологической политики. 
Участие же Российской Федерации в Киотском протоколе было целесообразно по следующим причинам. 
1. Политическая цель. Проблема изменения климата является общепризнанной глобальной экологической проблемой, подтвержденной подписанием и ратификацией большинством стран мира рамочной конвенции ООН об изменении климата. Киотский протокол является логическим продолжением деятельности по Конвенции на период после 2000 г. Участие Российской Федерации в Киотском протоколе подтвердит перед мировым сообществом твердые намерения нашей страны следовать духу, положениям и принципам Конвенции. 
2. Экономическая цель. Уникальной особенностью Киотского протокола является возможность широкомасштабного привлечения зарубежных инвестиций и современных энерго- и ресурсосберегающих технологий в российские проекты и программы, объем которых сопоставим с ежегодным объемом прямых иностранных инвестиций в экономику нашей страны. Возможность использования для этой цели механизмов гибкости Киотского протокола (международная торговля квотами на выбросы ПГ и совместное осуществление проектов с переуступкой части сокращенных выбросов) должна быть использована, что отвечает прямым экономическим интересам России. 
3. Экологическая цель. Помимо непосредственной задачи по ограничению и снижению антропогенных выбросов ПГ, внедрение современных технологий в производство при использовании механизмов гибкости Киотского Протокола позволит снизить уровни выбросов других загрязняющих веществ и улучшить экологическую обстановку в стране. 
Кроме того, имеется и геополитический аспект — есть оценки, что при повышении температуры лишь на 1,5 °С Россия может оказаться под ударом неконтролируемой иммиграции порядка 200—250 млн. человек. 
Следует отметить, что полемика по экономическим последствиям ратификации Россией Киотского протокола имела самые разные и иногда экстремальные оценки. Сторонники ратификации говорили о миллиардных прибылях, об инвестициях в экономику за счет реализации проектов совместного осуществления, торговли квотами и т. д. Противники сулили не меньшие потери из-за необходимости сокращать в будущем энергозатратные технологии производства, необходимости срочной модернизации многих отраслей промышленности. Но ни один оппонент не доказал, что Россия проиграет, ратифицировав Киотский протокол. На чем это основано? На нескольких практических и простых вещах. Россия не обязана в первый период обязательств снижать выбросы ПГ. Россия должна стабилизировать свои выбросы парниковых газов на уровне 1990 г., когда у нас эти выбросы были максимальными. Таким образом, имеется некий резерв, который можно продать. По прогнозам, фактические выбросы к периоду обязательств, т.е. к 2012 г., не превысят 80—90% от уровня 1990 г. 
Как было показано, в стране на сегодняшний день имеются огромные резервы повышения энергоэффективности (практически во всех сферах производства: промышленности, транспорте), а также есть возможности для увеличения стоков ПГ в лесном хозяйстве. Конечно, для того чтобы это задействовать, нужны средства, капитал овложения, четкая программа действий на уровне правительства, законодательное обеспечение, надежный контроль выполнения обязательств. Для Российской Федерации в Киотском протоколе ключевой вопрос — возможность привлечения дополнительных инвестиций и современных энерго- и ресурсосберегающих технологий в российскую экономику за счет механизмов Киотского протокола. Для Российской Федерации и для глобальной климатической системы это благоприятный фактор. В России дешевле снижать выбросы, чем в промышленно развитых странах. От такой деятельности суммарный климатический эффект только возрастет. С экономической точки зрения механизмы Киотского протокола впервые создали возможность не просить о технической помощи и технологической поддержке, а реально задействовать нормальные рыночные отношения, когда может быть создан высоко ликвидный экологический товар, эффективный оборот которого будет выгоден и продавцу, и покупателю, и экономике, и окружающей среде. В России, несмотря на более поздний, чем у развитых стран, переход на рыночные отношения, это поняли многие, и создалась благоприятная атмосфера инвестиционных ожиданий, в первую очередь в регионах России. Например, Архангельская область обратилась к Президенту России с просьбой предоставить ей статус пилотного региона по Киотскому протоколу. 
Перечисленные аргументы, безусловно, говорят в пользу общего социально-экономического развития страны с одновременным решением экологических проблем. В этих условиях какие-либо ограничения на использование механизмов Киотского протокола препятствовали бы заинтересованности России участвовать в данном международном соглашении. Конечно, нельзя сейчас точно сказать, каковы будут экономические выгоды ратификации для России. Однако на 100% можно предвидеть, что отказ от ратификации не принес бы России ни копейки, а российские компании потеряли бы экологические инвестиции, за которые им самим ничего платить не надо. 
В конце сентября 2004 г. Правительством РФ было принято решение о подготовке в трехмесячный срок проектов комплексного плана действий по реализации Киотского протокола и предложений по организации системы учета эмиссии и абсорбции ПГ. Вступление Киотского протокола в силу не будет препятствовать основной задаче — удвоению ВВП России к 2010 г. Об этом заявил журналистам вице-премьер РФ Александр Жуков 7 октября 2004 г. «Далее если предположить, что российская экономика в течение ближайших лет будет расти темпами 9—10% в год, и если мы не будем предпринимать усилия для внедрения энергосберегающих технологий, то только к 2010 г. мы можем максимально приблизиться к уровню выброса парниковых газов, предусмотренному Протоколом для России», — заявил Жуков. В то же время правительство приложит все усилия к развитию энергоэффективных технологий, для чего необходимо выделение значительных средств, отметил вице-премьер. По его словам, российские промышленники спокойно реагируют на решение правительства ратифицировать Киотский протокол. 
22 октября 2004 г. Госдума РФ проголосовала за ратификацию протокола. 27 октября 2004 г. Совет Федерации одобрил ратификацию Киотского Протокола к Рамочной конвенции ООН об изменении климата. За одобрение ратификации было подано 139 голосов (против — 1, воздержался — 1). Решение о ратификации Россией Киотского протокола было принято после тщательного анализа всех факторов, в том числе с учетом значения Протокола для развития международного сотрудничества. Согласно последним расчетам Минэкономразвития Протокол экономически выгоден России и поможет при модернизации и структурной перестройке российской экономики. Для этого надо экономически и экологически грамотно организовать реализацию Киотского протокола в России. Россия стала 127-й страной, ратифицировавшей Киотский протокол. Через 90 дней, начиная с данного момента, Протокол вступил в силу. Это выводит на качественно новый уровень взаимодействие стран — членов ООН, направленное на предотвращение глобальных изменений климата. В результате выбросы СО2 и других ПГ должны получить глобальное денежное выражение, а охрана природы — новые инструменты и рычаги воздействия. 
Министр экономического развития и торговли РФ считает, что присоединение России к Киотскому протоколу будет стимулировать проведение «серьезного мониторинга, а также стимулировать предприятия к снижению выбросов и сокращению энергоемкости производства». Министр также сказал, что он не поддерживает точку зрения о том, что ратификация Киотского протокола повлияет на темпы экономического роста России. «Я не поддерживаю точку зрения, что ратификация Киотского протокола каким-то существенным образом повлияет на темпы экономического роста. Скорее всего, никак не повлияет, но будет стимулировать создание в России энергоэффективных производств», — заключил министр. 
18 ноября 2004 г. Постоянный представитель России в ООН Андрей Денисов вручил генеральному секретарю ООН Кофи Аннану грамоту о ратификации Россией киотского протокола. Генеральный секретарь ООН в своем выступлении высоко оценил решающий вклад России в укрепление международного сотрудничества в одной из важнейших сфер международного природоохранного взаимодействия. 
Киотский протокол и энергетика России 
В такой стране, как Россия, трудно точно предсказать скорость роста экономики. Экономические потрясения последнего десятилетия не позволяют экстраполировать экономические тенденции на основании прошлых данных. Недавно появившаяся (относительная) политическая стабильность слишком хрупка, чтобы на ее основе делать какие-либо определенные прогнозы. Скорость экономического роста будет зависеть в основном от степени осуществления рыночных реформ, которые включают: 
• улучшения в корпоративном управлении и создание стимулов для иностранных инвестиций; 
• реформирование российской экономики вообще и энергетики в частности: либерализацию цен на энергоносители на внутреннем рынке, демонополизацию и ликвидацию субсидий на энергию; 
• стимулы для накопления капитала, важные для повышения энергоэффективности российской промышленности; 
• структурную реформу экономики — уменьшение доли тяжелой промышленности и доли продукции, производство которой требует больших затрат энергии; увеличение доли сектора обслуживания; 
• международные политические и торговые отношения, особенно отношения с ЕС и США, участие России в ВТО, либерализацию международных рынков энергоносителей и т. п. 
Нельзя точно предвидеть полноту осуществления реформ и их эффективность. Например, предложенные планы реформирования сектора производства электроэнергии не удавалось осуществить в течение последних лет, поэтому будущее этого сектора остается под вопросом. 
Устойчивый экономический рост должен обязательно сопровождаться снижением затрат энергии на единицу продукции (энергоемкости). 
Российская государственная энергетическая стратегия содержит прогноз темпов экономического роста в стране до 2020 г. В ней подробно изложены предположения и анализ возможных сценариев развития экономики на 15 или 20 лет вперед, поэтому этот документ можно считать основополагающим в российской экономической политике. Диапазон прогнозов темпов роста ВВП составляет 2,7-6,2%, наиболее вероятная оценка — 4,3% в год. Президент России поставил перед правительством цель удвоения российского ВВП к 2010 г., что подразумевает устойчивый ежегодный прирост ВВП на 7,2% в течение 10 лет (начиная с 2000 г.). Эти официальные долгосрочные прогнозы представляются западным наблюдателям чрезмерно оптимистичными, несмотря на начавшийся в России быстрый экономический рост. МЭА в своем отчете «Энергетический профиль мира в 2000 г.» дает более осторожный прогноз, согласно которому скорость экономического роста в России в течение следующих 20 лет будет около 2,9% в год. Недавняя оценка Всемирного банка дает диапазон от 4 до 5% в год в течение нескольких ближайших лет, но в долговременной перспективе уверенного прогноза нет. Работы Всемирного банка показывают, что скорость роста ВВП более чем 4—5% в год была возможна только в условиях одновременного резкого повышения цен на нефть [45]. Из этого следует, что невозможно достичь долговременного устойчивого экономического роста со скоростью 6,2% в год (не говоря уже о 7,2%) без постоянно продолжающегося повышения мировых цен на нефть, что представляется маловероятным. Если цена на нефть существенно не изменится, то столь быстрый экономический рост может быть достигнут только путем исключительно эффективного и быстрого осуществления рыночных реформ во всех секторах экономики при резком повышении производительности труда и быстром снижении затрат энергии на единицу продукции. Для успеха реформ существуют определенные предпосылки — динамично развивающаяся экономика, большие накопления денежных средств и политическая поддержка Президента России законодательной властью. Тем не менее, в течение последних лет не наблюдалось такого быстрого темпа реформ и снижения затрат. 
Как и другие страны с Центральной и Восточной Европы переходной экономикой, Россия исторически имела очень неэффективную экономику, которая характеризовалась огромными затратами энергии на производство продукции. Удельные затраты энергии в российской экономике постоянно росли, в то время как во всем мире они снижались. В течение последних 20 лет мировая экономика в среднем требовала прироста энергопотребления на 0,4% на каждый процент прироста ВВП, причем за этот период удельные затраты энергии снизились в среднем на 19%. В России, как было показано, сложилась противоположная тенденция. Поэтому повышение эффективности использования энергии — важнейшая задача экономического развития, если Россия хочет достичь устойчивого роста экономики. Можно выделить два взаимосвязанных аспекта структурной реформы экономики, которая необходима для резкого снижения удельных затрат энергии: 
• реформирование энергетики; 
• увеличение инвестиций в постоянный капитал, т. е. обновление производственных фондов в энергетике и других секторах экономики. 
Скорость и глубина экономических реформ наряду с масштабом инвестиций будут основными факторами, которые определят темпы повышения эффективности использования энергии в российской экономике. Энергетика Российской Федерации, по сравнению с некоторыми другими странами Центральной и Восточной Европы, характеризуется довольно низкими удельными выбросами углерода (CO2 на единицу произведенной энергии). Согласно исследованию Франкхайзера и Лаврича в России существует относительно небольшой потенциал изменения топливного баланса в сторону снижения удельных выбросов (т. е. перехода с угля на газ, сжигание которого приводит к более низким удельным выбросам). Это связано с тем, что доля природного газа в энергобалансе и так достаточно высока — около 50%. Доля атомной энергии и других не ископаемых видов топлива в энергобалансе России составляет около 9%. Поэтому уже в 1998 г. структура топливного баланса в России была таковой, что удельные выбросы углерода лишь на 10—15% превышали соответствующий показатель в странах ЕС. Российская энергетика, тем не менее, дает более 90% суммарных антропогенных выбросов ПГ и около 50% выбросов всех вредных веществ в России. 
Тесная связь между выбросами ПГ и выбросами обычных загрязняющих веществ означает, что снижение удельных выбросов СО2 приведет к одновременному снижению выбросов обычных загрязняющих веществ, то есть к существенным выгодам для здоровья населения. 
Российская энергетическая стратегия на период до 2020 г. предвидит лишь незначительные изменения выбросов CO2 на единицу производства энергии в течение ближайших 20 лет. Это связано с тем, что одновременно с переводом части мощностей с газа на уголь планируется лишь небольшое увеличение доли возобновляемых источников энергии. Хотя может произойти и более значительное увеличение доли возобновляемых источников энергии, существенных изменений в выбросах CO2 на единицу продукции не произойдет. Это предположение вполне согласуется с официальным прогнозом. 
Российское правительство пытается осуществить программу экономических реформ с целью повышения эффективности экономики и ускорения экономического роста. Ускорение экономического роста в сочетании с повышением эффективности приведет к увеличению выбросов ПГ по сравнению с текущим уровнем. Однако, как отмечалось, маловероятно, что Россия не сможет выполнить ки-отские обязательства в первый период их выполнения. Это означает, что решения компаний об увеличении эффективности и о снижении выбросов ПГ будут иметь добровольный характер, т. е. будут основываться на анализе собственных производственных затрат (не считая их углеродной составляющей). Обязательства страны по ограничению выбросов не станут препятствием для экономического роста и не потребуют дополнительных мер по их снижению. 
Если обязательства страны по ограничению выбросов не смогут стать катализатором требуемой структурной перестройки, то каким вообще будет влияние киотс-кого процесса на экономику страны? Российское правительство намерено проводить программы реформирования экономики, в частности сектора производства энергии, и как можно скорее. В условиях ратификации Россией Киотского протокола она будет вынуждена реформировать свою экономику более быстрыми темпами, чем в обратном случае. Такие реформы, как увеличение прозрачности деятельности энергетического сектора (потенциально и других секторов), улучшение отчетности и мониторинга, будут необходимы для выполнения обязательств России по Киотскому протоколу. Усиление интеграции российской энергетики с энергосетями других стран путем экономического и технического сотрудничества в целях снижения выбросов ПГ может стать важным источником информационного обмена, повышения квалификации, и таким образом ускорить структурную перестройку в этом секторе. Однако влияние Киотского протокола на темпы осуществления реформ не такое уж значительное по сравнению с более мощными политическими факторами, действующими в российской экономике (такими как политическая воля Президента России, его приверженность взятому курсу реформ, политическое взаимодействие между Кремлем и руководителями российского ТЭК). 
Основное опасение, которое звучало в политических и экономических кругах в дискуссиях разного уровня о возможном участии России в Киотском протоколе, сводилось к утверждению о том, что необходимость выполнения обязательств по снижению выбросов ПГ затормозит экономический рост. Главное опасение касалось объявленной президентом РФ В. В. Путиным цели удвоения ВВП России в течение следующих 10 лет. В самом деле: если в будущем сохранится наблюдаемая в настоящее время жесткая корреляция между выпуском продукции и выбросами СО2, то удвоение ВВП приведет к превышению киотской квоты на выбросы. Если взять за основу «углеродинтенсивность» российской экономики в 1999 г., которая была равна 1,48 кг СО2 на 1 долл. ВВП, то удвоение ВВП будет означать рост выбросов до 3 Гт СО2, т. е. фактические выбросы превысят российскую квоту на 0,8 Гт СО2. 
Выполнима ли задача удвоения ВВП в России в течение десятилетия? Если рассматривать Россию в терминах неоклассической теории роста, то у страны нет будущего. Восстановительный рост экономики (феномен, открытый и описанный Е. Т. Гайдаром) скоро прекратится. Не ожидается и притока рабочей силы в экономику в ближайшее десятилетие. Мощных потоков капитала тоже пока нет. Хотя, как показывает пример Японии, приток капитала нам вряд ли поможет, если не будет сопровождаться кардинальной и массовой заменой технологий, заменой старой воспроизводственной структуры на новую. Упомянутый восстановительный рост — это в основном реставрация производства на базе старых технологий, воссоздание старой воспроизводственной структуры, созданной во времена Советского Союза. Эта структура уже однажды завела страну в тупик, поэтому не следует еще раз наступать на грабли. Если проблему с капиталовложениями еще как-то можно решить, то притока рабочей силы, необходимого для 6—7% экономического роста, просто не будет. Единственная возможность обеспечить такой рост — это создать условия для формирования новой структуры, изыскать дополнительные факторы роста экономики. Восстановление старой воспроизводственной структуры неизбежно приведет к росту загрязнения окружающей среды и, соответственно, к росту заболеваемости и смертности. Дополнительная смертность из-за загрязнения окружающей среды в России может составить до 50—100 тыс. случаев в год. При зарегистрированной безработице на уровне 1,6 млн. человек (что можно рассматривать как трудовые резервы) потенциальный вес этого традиционного фактора роста может сократиться на 5—6% только из-за увеличения смертности, вызванной экологическими факторами. 
Новая воспроизводственная структура характеризуется существенно меньшими масштабами воздействия на окружающую среду, чем старая. Если экологические ограничения введены разумным образом, то они не будут сколько-нибудь существенным препятствием для экономического роста новой структуры. Из всего многообразия возможных технических решений будут выбираться те, которые будут сочетать в себе и экономические, и экологические результаты. При этом очень важно правильно построить механизм управления. Секрет успеха «программы кислотных дождей» заключается в том, что, наряду с установлением жестких ограничений по выбросам серы, Закон «О чистом воздухе» предоставил компаниям право самим решать, как эти ограничения будут достигнуты. Государство распределило квоты на выбросы. В результате была достигнута желаемая экологическая цель при минимально возможных затратах для бизнеса и потребителей. Перед Россией стоит более простая задача. Если в США выбросы нужно было сократить почти вдвое, то в России сейчас необходимо их хотя бы стабилизировать. 
Такие ограничения не окажут моментального воздействия на российскую экономику, даже не воспрепятствуют последнему всплеску восстановительного роста на базе воссоздания старых технологий. Вместе с тем они дадут бизнесу правильные ориентиры, направят экономику России по единственно возможному пути развития, который опирается на новые факторы роста. Другого пути у России просто нет, поэтому экологические ограничения никому не навредят. 
Российская квота, установленная Киотским протоколом, была по всем меркам весьма щедрой. Но даже сейчас не все осознают, какой огромный избыток квоты над реальными выбросами существует на данный момент. Суммарные выбросы России в 2001 г. были на 38% ниже базового уровня 1990 г. Так что они могут возрасти еще на 60%, прежде чем будет достигнут «киотский потолок», кредиты за секвестрацию углерода российскими «киотскими» лесами дают еще 5% дополнительных квот. Даже если Россия сможет снизить энергоемкость (затраты энергии на единицу ВВП) до уровня США (или, возмолено, Китая), то в этом случае удвоение ВВП будет означать некоторое уменьшение выбросов по сравнению с современным уровнем. Если же энергоемкость российской экономики приблизится к уровню Западной Европы или Индии, то снилеение выбросов будет очень значительным. Возможное развитие российской энергетики в сторону увеличения доли угля в энергобалансе не сможет значительно повлиять на выбросы. В России, которая начинает с низких показателей эффективности использования энергии, будет наблюдаться ситуация, когда высокие темпы экономического роста могут быть достигнуты только в результате рыночных реформ. Для поддержания экономического роста потребуется: 
• повысить скорость оборота основного капитала; 
• вывести из строя неэффективные предприятия; 
• ускорить перестройку структуры промышленного производства, уменьшив долю тялеелой промышленности и увеличив долю легкой промышленности и сферы услуг.