Российское законодательство в области промышленной безопасности

 1. Российское законодательство в области промышленной безопасности. 
          В России в настоящее время объективные тенденции, связанные с увеличением техногенных опасностей, усугубляются общим экономическим кризисом, который привел к медленным темпам реконструкции производств, отставаниям сроков ремонтов и замены устаревшего оборудования, неудовлетворительному состоянию систем предупреждения и ликвидации аварий, ухудшению уровня подготовки и снижению квалификации специалистов и персонала. Наблюдается устойчивая тенденция быстрого износа и старения основных фондов. В целом по России износ основных фондов составляет 40,6%, а машин и оборудования - 57%. Особенно тяжелое положение сложилось в химической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей промышленности. Амортизационный износ оборудования достигает 80-85%, а в отдельных производствах 100%. Допускаются грубые нарушения установленных требований по проведению ремонта оборудования, перенос сроков ремонта без надлежащих технических обоснований, необоснованная замена регламентных видов ремонта на упрощенные. 
         Оценка состояния технической безопасности ряда объектов угольной, горнометаллургической промышленности показала, что большая часть производств не соответствует надлежащему уровню безопасности. 
          Кроме того, предприниматели и руководители предприятий в сложных экономических условиях вынуждены сокращать расходы. При отсутствии правовых ограничений они делают это в первую очередь за счет расходов на безопасность. 
           Ухудшение положения в области промышленной безопасности также обусловлено слабым механизмом ответственности предприятия за нарушения требований безопасности. Нормы, содержащиеся в КЗОТе, административном и уголовном кодексах, явно недостаточны и ориентированы на административно-командную систему управления. Например, в них не предусмотрена ответственность опасных предприятий за нарушение требований лицензии, несвоевременное предоставление декларации безопасности, непредоставление соответствующей информации и за многие другие нарушения. 
            Поскольку промышленная безопасность как самостоятельная область права появилась недавно, то и контроль в этой области российским законодательством почти не регулируется. 
Однако, учитывая мировую практику в части правового обеспечения промышленной безопасности, в Российской Федерации введен с 1996 года принципиально новый подход в части обеспечения безопасности людей и защиты окружающей среды, основанный на процедуре декларирования безопасности промышленных объектов. 
            Для обоснования безопасности проекта особо опасного промышленного объекта или действующего особо опасного промышленного объекта, определения характера и масштабов опасности на нем, выработки организационных, технических и иных мероприятий по обеспечению промышленной безопасности и предупреждению аварий, регламентации действий персонала в аварийных условиях, предприятием обеспечивается подготовка декларации безопасности промышленного объекта. 
             В настоящее время действуют следующие документы, регламентирующие процедуру декларирования безопасности: 
1. Положение о декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.07.95 № 675). 
2. Временное руководство по организации работы территориальных подсистем РСЧС в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера (утверждено приказом министра Российской Федерации по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий от 15.08.95 № 569). 
3. Временное требование к идентификации объектов, связанных с повышенной опасностью (утверждены 14.09.95 министром РФ по делам чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий и председателем Федерального горного и промышленного надзора России). 
          Кроме того, необходимо учитывать действующие в смежной области регулирования вопросов обеспечения предупреждения чрезвычайных ситуаций и промышленной безопасности нормативные акты: 
1. Указ Президента РФ от 19 августа 1993 г. № 1267 “Об особенностях приватизации и дополнительных мерах государственного регулирования деятельности предприятий оборонных отраслей промышленности”. 
2. Постановление Правительства РФ от 21 марта 1994 г. № 223 “О сертификации безопасности промышленных и опытно-экспериментальных объектов предприятий и организаций оборонных отраслей промышленности, использующих экологически вредные и взрывоопасные технологии”. 
3. Систему сертификации безопасности взрывоопасных производств РОС РУ 001.01.ПВ00. 
             Порядок разработки декларации безопасности промышленного объекта Российской Федерации был подготовлен с учетом замечаний заинтересованных министерств и ведомств (Госкомсанэпиднадзора России, Роскомнефтехимпрома, Минтопэнерго России, Роскомметаллургии, Госкомоборонпрома России, Госстроя России, Госстандарта России и др.) и утвержден приказом МЧС России и Госгортехнадзора России от 4 апреля 1996 г. № 222/59. 
           Элементы регулирования промышленной безопасности в виде отдельных фрагментов также присутствуют в российских законах, относящихся к смежным отраслям права, таким как природоохранная, санитарная, законодательство об охране труда, а также в законах профилирующих и специальных отраслей права. 
           Важное значение для проведения оценки опасности и прогнозирования возникновения возможных аварий и их последствий имеет наличие систематизированной информации по учету и расследованию аварий. Предприятия обязаны давать информацию только по категорийным авариям в соответствии с Инструкцией по расследованию аварий. В Основах законодательства об охране труда впервые появилось требование об учете аварий. Правда, это касается аварий, повлекших за собой несчастные случаи (статьи 3, 9). Статья 6 Федерального Закона “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” предусматривает в обязательном порядке гласность и информацию в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций. 
           Наиболее полно в законодательстве РФ регулируется порядок размещения промышленных объектов - при выдаче разрешения на размещение предписывается учет возможных нарушений экологических и санитарных норм. 
           Правовые основы обязательной сертификации продукции и услуг с целью обеспечения контроля безопасности для окружающей среды, жизни, здоровья и имущества установлены в Законе о сертификации. В ст. 7 указано, что обязательная сертификация осуществляется в случаях, предусмотренных законодательными актами РФ. 
           Достаточно ново для российского законодательства — введение разрешительной системы для регулирования возможности ведения тех или иных видов хозяйственной деятельности. Впервые такой элемент регулирования появился в Законе “О предприятиях и предпринимательской деятельности”. В ст. 21 записано, что отдельные виды деятельности могут осуществляться предприятием только на основе лицензии. Перечень таких видов деятельности должен определяться либо уполномоченными органами, либо Правительством РФ. Следующим законом, которым вводится лицензирование, стал Закон “О недрах”, однако в нем регулируются только вопросы лицензирования использования недр. Порядок лицензирования опасных видов промышленной деятельности не регулируется. 
           Проведение обязательной экспертизы включено в Законы “Об охране окружающей природной среды” и “О местном самоуправлении в РСФСР”. Соответствующими статьями регулируется необходимость обязательного проведения экологической экспертизы, а в “Основах законодательства об охране труда” - экспертизы по охране труда. 
Большое внимание в законодательстве любого демократического государства уделяется информированию и участию населения и органов местного самоуправления в вопросах управления экологической и промышленной безопасностью. Почти все законы, имеющие отношение к вопросам промышленной безопасности и принятые в России после 1991 г., включают статьи, обязывающие информировать государственные органы и общественность по вопросам, которые регулируются тем или иным законом. 
Особое место в российском законодательстве занял принятый 20 июня 1997 года Государственной думой Федеральный Закон “О промышленной безопасности опасных производственных объектов”. Таким образом Россия ликвидировала пробел в этой отрасли права, отстав на 15 лет от стран Европейского сообщества. 
           Настоящий Федеральный Закон определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов (ОПО) и направлен на предупреждение аварий и обеспечение готовности организаций, эксплуатирующих ОПО, к локализации и ликвидации последствий указанных аварий. Федеральный Закон позволит повысить уровень обеспечения безопасности проектируемых и действующих промышленных объектов, эффективно использовать новые, апробированные мировым сообществом методы регулирования промышленной безопасности, улучшить информирование властей, специально уполномоченных органов, населения и общественности об опасностях промышленных объектов, способствовать предотвращению крупных промышленных аварий. 
            Федеральный Закон предусматривает, определяет и устанавливает: 
* лицензирование опасных видов деятельности в области промышленной безопасности; 
* сертификацию технических устройств, применяемых на ОПО; 
* требования промышленной безопасности к проектированию, строительству и приемке в эксплуатацию ОПО;

*требования промышленной безопасности к эксплуатации ОПО; 
* требования промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на ОПО;

* производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности; 
* техническое расследование причин аварии; 
* экспертизу промышленной безопасности;

* разработку декларации промышленной безопасности; 
* обязательное страхование ответственности за причинение вреда при эксплуатации ОПО; 
* федеральный надзор в области промышленной безопасности в целях проверки выполнения требований промышленной безопасности; 
* ответственность лиц, виновных в нарушении законодательства в области промышленной безопасности.

2. Связь экономики с безопасностью жизнедеятельности

В связи с ухудшением техногенной обстановки в России можно ожидать, что во многих случаях отдельные, даже небольшие по своим масштабам производственные аварии и стихийные бедствия станут одной цепью, будут провоцировать и усиливать друг друга, а также вызывать системные эффекты, не поддающиеся локализации и имеющие огромные прямые и косвенные последствия, проявляющиеся на макроэкономическом уровне. Подобные чрезвычайные ситуации в той или иной мере оказывают влияние практически на все сферы существования человеческого общества и прежде всего на жизнедеятельность людей, а также и природную среду. Ущерб от чрезвычайных ситуаций носит разнообразный характер. Для его измерения используются различные показатели, среди которых ведущую роль играют экономические показатели и методы определения ущерба от чрезвычайных ситуаций. Большое внимание в настоящее время уделяется экономическому обеспечению мероприятий по предупреждению и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций как основному элементу обеспечения безопасности населения, объектов экономики и территорий в очагах поражения. Знание возможных экономических последствий (в денежных единицах) воздействия чрезвычайных ситуаций способствует правильному формированию и своевременному осуществлению экономических механизмов защиты объектов экономики, населения и территорий от их последствий, что позволяет значительно снизить социально-экономический ущерб и эффективно использовать ограниченные финансовые и материально-технические ресурсы для повышения уровня безопасности.

Статистика техногенных и природных аварий и катастроф, произошедших в России за последние 10–15 лет, показывает, что их последствия становятся все более опасными для объектов экономики, населения и окружающей среды. Уже в настоящее время прямые и косвенные ущербы от них составляют 4–5% от валового национального продукта.

По оценке МЧС России, уже сейчас ущерб от природных бедствий во много раз превышает возможности мирового сообщества по оказанию гуманитарной помощи пострадавшим. Эта проблема приобретает глобальный характер.

Подобное положение вещей вынуждает учитывать возможный экономический ущерб при разработке государственной экономической политики, прогнозов социально-экономического развития государства и макроэкономических программ. Его учет руководителями предприятий позволяет разрабатывать более реальные стратегические планы развития.

В целом к экономическим последствиям чрезвычайных ситуаций относятся:

сокращение основных производственных мощностей в результате полного или частичного их разрушения;

выбытие сельскохозяйственных, лесных и водных угодий из хозяйственного оборота;

потери объектов социально-культурной сферы;

сокращение трудовых ресурсов и рабочей силы;

снижение уровня жизни населения;

косвенные убытки и ущерб упущенной выгоды в сфере материального производства и услуг;

расходы общества на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и т. п.

Реально на практике при оценке экономического ущерба принимаются во внимание только прямые потери материальных ценностей. С принятием федерального закона “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” от 11 ноября 1994 г. Россия сделала первые шаги к стандартизации понятия экономических последствий от чрезвычайных ситуаций. Одна из целей настоящего закона — снижение размеров ущерба и потерь от чрезвычайных ситуаций. В связи с этим научными кругами России начата разработка методологии и частных методик оценки экономического ущерба как важнейшего показателя экономических последствий чрезвычайных ситуаций.

Экономический ущерб

Оценку экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера затрудняет отсутствие единого подхода к содержанию данного показателя. Единственным законнодательным актом в нашей стране, в котором дается понятие ущерба, является Гражданский кодекс РФ. В гражданском праве под ущербом понимается уменьшение имущества, либо недополучение дохода, который мог быть получен при отсутствии правонарушений. Естественно, что такое определение ущерба не отвечает потребностям оценки экономического ущерба от чрезвычайных ситуаций. Специфика его заключается в необычайно широком содержании, многообразии проявлений, в том, что он не может быть адекватно измерен с помощью показателей материального ущерба или иных существующих правовых конструкций.

Экономический ущерб от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций следует определять как совокупность непосредственных и отдаленных потерь общества в результате повреждения и разрушения материальных объектов производственного, социально-культурного и бытового назначения, культурных ценностей и убыли трудовых ресурсов, а также недополучения прибыли вследствие непредвиденного изменения условий и целей хозяйственной деятельности, затрат на ликвидацию чрезвычайных ситуаций и их последствий, выраженных в стоимостной форме. По сути, это определение совокупного социально-экономического ущерба. Именно такой подход целесообразен с точки зрения обеспечения защиты населения и территорий от техногенных и природных чрезвычайных ситуаций.

Исходя из данного определения экономический ущерб рассматривается как прямой ущерб, который разделяется на хозяйственный и демографический (социальный), косвенный ущерб, ущерб от упущенной выгоды и затраты, связанные с ликвидацией чрезвычайной ситуации и ее последствий. Внутри каждого вида ущерба принято выделять конкретные направления и элементы.

На макроэкономическом уровне экономический ущерб от аварий, катастроф, стихийных бедствий помимо ущерба, нанесенного промышленным и сельскохозяйственным предприятиям, дополнительно включает следующие элементы:

а) прямой экономический ущерб, состоящий из:

• затрат на выполнение аварийно-спасательных и других неотложных работ;
• единовременных выплат семьям погибших и пострадавших;
• расходов по приобретению необходимых медикаментов и оборудования;
• расходов по оплате труда спасателей, медицинских работников, пожарных и других участников ликвидации чрезвычайных ситуации;
• затрат на обеспечение жилым фондом лиц, потерявших кров;
• затрат на восстановление государственных предприятий и инфраструктуры, субсидии пострадавшим фирмам;
• расходов по выплате пособий лицам, ставшим в результате чрезвычайной ситуации инвалидами, сиротами и т. п.;
• затрат на немедленную ликвидацию экологически опасных последствий воздействия поражающих факторов чрезвычайной ситуации;

б) косвенный экономический ущерб государству, представ-ляющий собой не определенные четко, неадресные расходы, к которым относятся:

• расходы государственных внебюджетных фондов по медицинскому санаторно-курортному и социальному обеспечению, поддержанию и содержанию лиц, пострадавших вследствие чрезвычайной ситуации;
• снижение финансовых поступлений в доходную часть бюджетов всех уровней; в результате сокращения налогооблагаемой базы как непосредственно по предприятиям, пострадавшим от чрезвычайной ситуации, так и в результате снижения деловой активности предприятий, испытавших косвенное воздействие чрезвычайной ситуации.

Финансовое и материальное обеспечение мероприятий РСЧС

Финансовое обеспечение мероприятий РСЧС – это покрытие затрат общественных ресурсов (материальных, финансовых, технических, людских, информационных и т. д.) на предупреждение и ликвидацию чрезвычайных ситуаций за счет финансовых ресурсов, аккумулируемых государством, субъектами Федерации, муниципальными образованиями и объектами экономики.

Материальное обеспечение мероприятий РСЧС – это комплекс мероприятий по бесперебойному, полному и своевременному удовлетворению потребностей в материально-технических средствах, необходимых для предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и их последствий, жизнеобеспечению персонала органов управления по делам ГО и ЧС, войск ГО, поисково-спасательных служб и пострадавшего населения.

Финансовое и материальное обеспечение мероприятий РСЧС осуществляется на основе федеральных законов “О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера” (1994), “О государственном материальном резерве” (1998), а также постановления Правительства “О порядке выделения средств резервного фонда Правительства РФ по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и последствий стихийных бедствий” (1997).

Организация финансового и материально-технического обеспечения РСЧС учитывает два режима ее функционирования — предупреждения и действия в чрезвычайных ситуациях. Большинство предупредительных мероприятий носят долговременный характер, требуют значительных капитальных вложений, не дают скорой отдачи и потому в условиях рыночной экономики не может финансироваться за счет иных источников, кроме бюджетных. Наиболее приемлемый способ целевого бюджетного финансирования — разработка и реализация государственных целевых программ, на что ежегодно выделяются средства в расходной части бюджетов федерального и (или) субъектов Федерации.

Действия в чрезвычайных ситуациях предусматривают проведение аварийно-спасательных и других неотложных работ, восстановление объектов жизнеобеспечения и оказание первоочередной помощи пострадавшему населению. Эти мероприятия носят экстренный характер и их невозможно осуществить без оперативного привлечения необходимых ресурсов в пострадавшие районы. Это достигается только путем заблаговременного создания чрезвычайных резервных фондов (федерального и субъектов Федерации), которые непосредственно не связаны с функционированием и состоянием экономики страны. Процесс их формирования основывается на социально-экономических механизмах. Таким образом, разработка и применение экономических механизмов в сочетании с возможностями, вытекающими из требований нормативной правовой системы, позволят значительно повысить уровень защиты объектов экономики, населения и территорий от аварий, катастроф, экологических бедствий и их последствий.