России как суверенного государства

Вызывает недоумение определение национальной безопасности как "состояния защищенности", использованное в Законе "О безопасности"; Конституция России использует более конкретные и значимые понятия: конкретный субъект государственной власти "принимает меры", "гарантирует", "обеспечивает", "осуществляет" и др.

Не лучше ситуация и с понятием "состояние". Состояние означает "быть", "находиться". Государство же должно активно действовать, принимать меры и т.д., а не пассивно наблюдать за "состоянием защищенности".

Термин "безопасность" по отношению к личности, а не к государству был сформулирован в Программе развития ООН в 1993 году в "Докладе о человеческом развитии", где говорилось, в частности, что необходимо меньше уделять внимания национальной безопасности, а значительно больше - безопасности людей, человеческой безопасности. Соответственно надо меньше заботиться о "территориальной безопасности", о безопасности "через вооружение", а больше - о безопасности "через человеческое развитие", о продовольственной, трудовой, экологической безопасности. Национальная безопасность означает защиту государства; человеческая безопасность - защиту людей от их собственного деспотического правительства. Делался вывод, что защита прав человека должна стать основной сферой деятельности ООН, обоснованием "гуманитарной интервенции" со стороны мирового сообщества. Совет Безопасности, соответственно, должен взять на себя ответственность за возникающие угрозы человеческой безопасности. Однако в Уставе ООН ничего не говорится о таких полномочиях. Статья 2(7) Устава не дает ООН права "на вмешательство в дела, по существу входящие во внутреннюю компетенцию государства".

В условиях неоднозначных процессов глобализации, переходного состояния России приоритетным является укрепление Российского государства как необходимое условие обеспечения безопасности общества и личности.

Согласно Конституции в исключительном ведении Российской Федерации находятся внешняя политика и международные отношения Российской Федерации, международные договоры Российской Федерации; вопросы войны и мира; внешнеэкономические отношения; оборона и безопасность; оборонное производство; определение порядка продажи и покупки оружия, боеприпасов, военной техники и другого военного имущества; производство ядовитых веществ, наркотических средств и порядок их использования (п. "к", "л", "м" ст. 71). К исключительному ведению Российской Федерации относятся и определение статуса и защита государственной границы, территориального моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации.

Функции по обеспечению государственной безопасности охватывают все ключевые сферы деятельности государства, включая политическую, военную, законодательную, исполнительную и судебную деятельность. И уже затем, на федеральном, высшем уровне государственной власти обеспечение безопасности государства дифференцируется, подразделяется на конкретные цели и виды на всех ее уровнях (отраслевом, функциональном, территориальном). Цели и интересы государства пронизывают всю систему государственной безопасности как вовне, так и внутри страны, придавая ей единство и общую направленность. Концепция же национальной безопасности Российской Федерации, сформулированная как система взглядов, выполняет функцию идеологического и теоретического обеспечения проблем безопасности. Понятие "национальная безопасность" затуманивает понятие "государственная безопасность". Создается впечатление, что с помощью прилагательных (экономическая, экологическая и др.) сознательно ставится цель растворить, исказить, опорочить само существительное "безопасность" и его родовой признак - "государственная" безопасность. Понятие "государственная" не уводит в сторону, а выражает сущность и специфику самого понятия "безопасность", а также организационных и правовых средств ее обеспечения, позволяет проводить грань между "государственной" и "негосударственной" безопасностью.

В настоящее время правовое регулирование вопросов по отдельным видам безопасности осуществляется на основании более чем 70 федеральных законов и 200 указов Президента РФ, около 500 постановлений Правительства РФ, а также других подзаконных актов. Большинство из них носят фрагментарный характер, касаются частных угроз и порождают локальные, разрозненные массивы правовых норм, относящиеся к различным отраслям права. Последнее связано с тем, что вопросы государственной безопасности пронизывают фактически все сферы общественных отношений и объективно могут быть предметом регулирования в любой из существующих отраслей права.

В то же время крупные, концептуальные законопроекты ("О государственной безопасности", "О военной реформе", "О борьбе с коррупцией", "О борьбе с организованной преступностью" и др.) либо годами не выносятся на обсуждение Государственной Думы, либо снимаются с рассмотрения. Наиболее актуальные проблемы государственной безопасности (Концепция национальной безопасности РФ, Военная доктрина РФ, Доктрина информационной безопасности РФ, Морская доктрина РФ, Основы пограничной политики и др.) регулируются не федеральными законами, а указами и постановлениями. В правовой природе этих концепций и доктрин много неясного, выходящего за пределы конституционного поля. К тому же в обществе еще не сложилось целостное представление о государственной безопасности России, что затрудняет системный подход к законотворчеству в этой области.

2.2. Укрепление обороноспособности страны и ее теоретико-правовые проблемы

С окончанием холодной войны началось формирование новых региональных и локальных моделей межгосударственного соперничества. Следствием этого стала новая вспышка национальных конфликтов. Во многих регионах мира произошел сдвиг в направлении к совместной обороне, к многосторонним мерам безопасности. Стремление стран избежать межгосударственных конфликтов и огромных затрат на оборону способствует укреплению коллективных мер оборонного характера, международному военному сотрудничеству и координации.

Угрозы государственной безопасности становятся все более разнообразными, перестают быть исключительно военными. Такие проблемы, как охрана окружающей среды, экономика и культура, наркотики, терроризм, организованная преступность и другие не могут быть решены военной силой. Для их устранения необходим глобальный механизм координации и сотрудничества между странами. Соответственно усиливается тенденция к институализации, к укреплению и распространению механизмов коллективной безопасности (многостороннего оборонного механизма).

Оставаясь суверенными, государства все теснее взаимодействуют между собой. Разнообразие решаемых в процессе такого взаимодействия проблем (от финансовых до экологических) с неизбежностью усиливает координацию действий государств в рамках межгосударственных объединений, многонациональных корпораций, транснациональных общественных движений, интернациональных органов регулирования и др. Суверенитет государств понимается при этом не столько как территориально ограничивающий барьер, сколько инструмент переговоров, нахождения компромиссных решений, согласования действий в условиях сложных межгосударственных отношений. Государства вынуждены считаться с этими процессами и следовать совместно выработанным международным договорам и соглашениям с тем, чтобы успешнее решать не только внешние, но и внутренние проблемы безопасности. Не политика изоляционизма, а активное международное сотрудничество становится главным фактором нейтрализации, уменьшения или устранения прямых или скрытых угроз, изменения их структуры и направленности. Роль государства во внешней политике не уменьшается, она трансформируется, приспосабливаясь к современным условиям.

Оборона и вооруженные силы относятся европейскими конституциями к исключительному ведению государства. Конституция России запрещает "создание вооруженных формирований" вне структуры государства (ч. 5 ст. 13). Наиболее принципиальную позицию в данном вопросе занимает Конституция Италии, которая запрещает "такие объединения, которые хотя бы косвенно преследуют политические цели посредством организаций военного характера" (ст. 18).

Конституции европейских государств разрешают использование вооруженных сил и военнослужащих не только для отражения агрессии извне, но и для подавления конфликтов гражданского характера. Конституция Португалии разрешает, например, использование Вооруженных сил "согласно закону... в решении задач, связанных с удовлетворением основных потребностей и улучшением качества жизни населения" (ч. 6 ст. 275).

Совершенствование правовых основ деятельности органов государственной власти по обеспечению обороноспособности страны приобретает особую актуальность с учетом реформирования Вооруженных Сил РФ и принятия новой военной доктрины. В этой связи одним из важных компонентов поддержания необходимого уровня обороноспособности государства может являться использование института военного положения. Причем исследование законодательства о правовом режиме военного положения способствует разработке соответствующих правовых и организационных механизмов для его последовательной реализации.

История существования института военного положения свидетельствует, что государство при возникновении необходимости введения режима военного положения не обращалось к положительному опыту его предыдущего использования. По этой причине государству приходилось решать вопросы отражения агрессии в чрезвычайно короткие сроки и при отсутствии необходимой нормативной правовой базы. В связи с этим при реформировании военной организации России, а также создании нормативной правовой базы военного положения представляется необходимым учитывать исторический опыт структурных преобразований военной организации и реформирования законодательства о военном положении.

В Конституции России и в Федеральном конституционном законе "О военном положении" определены основания введения военного положения. Согласно этим актам никакие внутренние чрезвычайные ситуации не могут служить основаниями введения правового режима военного положения. Единственным основанием введения режима военного положения является агрессия против Российской Федерации или непосредственная угроза агрессии. Изложенные законом основания введения правового режима военного положения имеют исчерпывающий характер и тем самым расширительному толкованию не подлежат. Военное положение носит временный характер и должно определяться исходя из реальной угрозы безопасности и обороноспособности государства.

Отметим, что для реализации законодательства о военном положении в настоящее время необходимо принятие ряда законодательных актов, которые регламентировали бы общественные отношения, связанные с охраной и обороной особо важных государственных и специальных объектов, а также объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения. Нуждаются в соответствующем законодательном регулировании и общественные отношения, связанные с передвижением граждан по территории страны в условиях правового режима военного положения, порядок работы средств массовой информации, а также порядок осуществления предпринимательской деятельности и иной экономической деятельности и др.

Зарубежный и отечественный опыт свидетельствует о том, что в условиях правового режима военного положения органы государственной власти, функционирующие в мирное время, не могут, как правило, оперативно решать вопросы в случае агрессии или ее непосредственной угрозы. В этой ситуации возникает необходимость создания специального органа управления, который мог бы мобилизовать имеющиеся у государства силы и средства и направить их на борьбу с возникшей опасностью. В целом Федеральный конституционный закон "О военном положении" определил систему органов военного управления, а также необходимые силы и средства, привлекаемые для его обеспечения.

К основным задачам системы обеспечения правового режима военного положения относятся: проведение единой государственной политики по обеспечению правового режима военного положения; формирование системы экономических, правовых и организационных мер по обеспечению военной безопасности государства; поддержание необходимой готовности сил и средств для обеспечения правового режима военного положения; формирование и использование государственного мобилизационного резерва, необходимого для обеспечения правового режима военного положения; разработка и принятие необходимых нормативных правовых актов, регламентирующих общественные отношения в области обороны и безопасности государства, а также совершенствование правовых и организационных основ проведения военной реформы.

Государственные интересы требуют обеспечения экономической и политической безопасности, установления и поддержания такого правового режима государственной границы, который максимально защищал бы эти интересы. Но, как показывает исторический и зарубежный опыт, подобная государственная политика может привести к ослаблению и разрыву существующих экономических и политических связей, а на некоторых участках государственной границы в силу существующих национальных связей - и к серьезным социальным и межнациональным конфликтам.

С проблемой формирования общегосударственной системы поддержания административно-правового режима государственной границы связана проблема нормативного правового обеспечения деятельности различных органов государственной власти, участвующих в обеспечении пограничной безопасности. Данная проблема актуализируется в связи с упразднением Федеральной пограничной службы и созданием пограничной службы ФСБ России. В этой связи необходимы разработка и принятие федерального закона "О пограничных войсках ФСБ России". Подобный законодательный акт не должен был бы дублировать имеющиеся нормативные правовые акты, регламентирующие порядок прохождения военной службы, а регулировал бы государственно-служебные отношения, связанные с выполнением пограничной службой возложенных на нее задач и функций в сфере обеспечения правового режима государственной границы РФ. Принятие такого закона позволило бы решить ряд вопросов, связанных с обеспечением пограничной безопасности, а также было бы промежуточным этапом на пути создания пограничной полиции.