Российское чиновничество в прошлом и настоящем

Российское чиновничество в прошлом и настоящем.

Чиновничество в России - служащие государственного и муниципального аппарата царской России (1722—1917).

Чиновниками называли служащих, занятых в структурах власти и правления, особенно в высшем эшелоне, и имевших определённый чин. С ликвидацией Табели о рангах класс чиновников был ликвидирован; лица, занятые в сфере госуправления, стали называться государственными служащими. Формально в отношении советского периода истории России использование этого слова некорректно. Тем не менее, неофициально термин «чиновник» продолжал и продолжает применяться по отношению к госслужащим. В XXI веке Российская Федерация вернулась к использованию чиновничьих рангов: Федеральный закон «О системе государственной службы РФ» 2003 г. регулирует присвоение не только дипломатических рангов и воинских званий, но классных чинов. На 2008 г. высшим классным чином является «Действительный государственный советник».

Термин «чиновники», как правило, не применяется к рядовым служащим, оплачиваемым из государственного бюджета, но не исполняющим государственных или муниципальных управленческих функций. Чиновничество в России имеет давнюю историю, на протяжении которой менялись взгляды на функции чиновников.

 

История зарождение государственной службы на Руси.

Государственная служба в России формировалась на протяжении столетий. Если в XVI и в начале XVII веков преобладала практика временных служебных поручений, то уже в середине XVII века возникли приказы и другие государственных учреждения, в которых существовал слой людей, выполнявших служебные поручения. По мере централизации государства, появилась группа людей, постоянно находящихся на государственной службе. Из этой группы в начале XVIII века сформировалось профессиональное чиновничество, деятельность которого регулировалась законом.

Функции российских чиновников постепенно видоизменялись, что выражалось в переносе акцента с простых функций управления и координации хозяйственной деятельности на более сложные функции подавления народов и бюрократического контроля над населением. Однако, функции подавления постепенно стали преобладающими и доминирующими на всех, без исключения, российских землях. Это, в частности, стало одним из источников глубоко укоренившихся традиций деспотизма и самовластия в России. Чиновничество уже в XVII веке перестало различать исконно русское население от завоёванных народов и начало относиться к русским совершенно так же, как к покорённым народам. Само же чиновничество всё более и более становилось многонациональным.

 

Чиновничество в Российской империи.

Табель о рангах, утвержденный Петром I 24 января (4 февраля) 1722 года, регулировал порядок государственной службы вплоть до революции 1917 года. Была регламентирована система приёма на государственную службу и продвижения по службе. Если до Табеля о рангах карьера определялась знатностью дворянского рода, то новая система поощряла знания и опыт, способности и заслуги перед отечеством. Табель о рангах оставался в силе вплоть до 1917 г. В 1832 г. был издан «Устав о службе гражданской», который дополнительно регулировал порядок государственной службы. До революции 1917 года было издано около 200 правовых актов, регламентирующих различные стороны государственной службы. Чиновники назначались на должность пожизненно. К началу 20 в. бюрократический аппарат в Российской империи контролировал 2/3 всей железнодорожной сети и 7/8 всех телеграфов; почти 1/3 земель и 2/3 лесов;

наиболее ценными рудниками; продавал все спиртные напитки и скупал весь спирт, необходимый для народного потребления. В передовой статье № 1 «Народной воли» говорилось: «Наше государство владеет, как частный собственник, половиной русской территории; большая половина крестьян —

арендаторы его земель; по духу нашего государства всё население существует, главным образом, для него.» В то же время государство ограничивало социальные и политические возможности чиновничества, даже после революции 1905 г. на государственных служащих не распространились гражданские права, гарантированные остальным категориям населения России. Так чиновникам запрещалось организовывать профессиональные союзы и вступать в радикальные политические объединения. Вплоть до 1917 г. действовал ставший нарицательным Третий  пункт ст. 788 Устава о службе гражданской, позволявший уволить чиновника без объяснения причины и запрещавший чиновнику на такое решение жаловаться.

Количество чиновников в советской России первоначально было небольшое — 300 тыс. совслужащих при Ленине. При Сталине их число достигло 1,837 млн. При Хрущёве чиновников было 1,460 млн, а при Брежневе 1,755 млн.

Восленский в работе «Номенклатура» приводит следующие оценки численности номенклатуры. Советская номенклатура основывалась в первую очередь на партийных структурах, которые фактически руководили страной. Подбор кадров в Советы всех уровней также проводился партийными органами, так как именно они назначали единственную кандидатуру на каждое депутатское место, которая затем выставлялась на голосование. Высшую ступень в номенклатуре занимала номенклатура ЦК, которая в 1980 г. состояла примерно из 22,5 тыс. работников. Партийную номенклатуру дополняла номенклатура хозяйственная. Подбор номенклатурных кадров производился по личному знакомству, причём основную роль играло то, что это были люди верные тому или иному руководителю. Компетентность кадров при этом не играла определяющей роли. Часто, если тот или иной руководитель не справлялся с занимаемой им должностью, его переводили на другую руководящую работу. Таким образом, оказавшись в номенклатурной касте, человек часто гарантировал себе пожизненное в ней пребывание; однако попасть в касту было сложно.

Весьма показательны в характеристике степени могущества бюрократического аппарата замечания Л. Д. Кучмы, бывшего президента Украины: «К 1980-м годам советская экономика пришла закрытой, теневой и предельно — бюрократизированной и тогда же значительная часть собственности, которая продолжала называться государственной, по сути, перестала быть таковой: многие из тех, кто сидел в партийных кабинетах и имел доступ к управлению и хозяйствованию, сделали всё, чтобы стать владельцами — пусть не юридическими, но реальными, того, чем они распоряжались. Позднее советское государство уже не могло управлять всей своей собственностью».

В эпоху сталинизма у значительной части населения выработалось полурелигиозное отношение к личности Сталина, политике партии подчинялись слепо. Репрессии способствовали тому, что люди боялись выразить малейшее несогласие с официальной идеологией. Это создавало благоприятные условия для существования бюрократического аппарата как касты, неконтролируемой основной массой населения. Отчуждение номенклатуры от народа сопровождалось ростом пассивности населения, угасанием ростков низового самоуправления, падением интереса к официальной идеологии. Либерализация (или «оттепель») во время правления Хрущёва не произвела.

Существенных изменений в сложившейся в стране номенклатурной системе, а после того, как либерализация провалилась, пассивность населения и циничное отношение к идеологии особенного возросли.

Закат Советской структуры государственной власти также сопровождался старением высших слоёв руководства. Если в начале советского периода большевистское руководство было относительно молодо, то брежневское Политбюро ЦК КПСС состояло из стариков пенсионного возраста. Это было связано с тем, что кадры подбирались по принципу личного знакомства и семейственности, а друзья молодости старели. На фоне этого старения в верхах, более молодые представители нижестоящих звеньев бюрократической структуры, лишённые возможностей карьерного продвижения, желали перемен. По мнению некоторых учёных, это во многом послужило толчком к началу перестройки.

 

Перестройка.

Неудачи реформ Горбачёва, в конечном итоге привёдшие к распаду Советского Союза, многие связывают с противоречивостью его положения. С одной стороны, он был выходцем из старой бюрократической машины, с другой — старался её реформировать. Таким образом он оказался неудобен как сторонникам оставить всё по-старому, так и силам, требовавшими более радикальных перемен. Численность госслужащих значительно выросла при Горбачёве, составив 2,390 млн. человек.

В противостоянии Горбачёва и Ельцина в конце 80-х — начале 90-х годов реформа старой номенклатуры была одним из важнейших аргументов. Вызванный в Москву при поддержке Горбачёва в середине 80-х годов и облечённый властью Первого секретаря горкома, Ельцин стремился подчёркивать свою близость к народу и противопоставлял себя номенклатуре. Это, например, выражалось в поездках на работу в общественном транспорте. После разлада с Горбачёвым и Лигачёвым и смещения с высокого партийного поста, противопоставление себя существовавшей номенклатуре стало основным политическим лозунгом Ельцина.

 

Современные тенденции.

Сам являясь выходцем из партийной номенклатуры, Борис Ельцин, выступил против неё в конце 80-х. В эпоху его правления в 90-хсформировалась основа современной структуры чиновничества России. В отличие от разгрома старого чиновничества в 1917 году, политические изменения в России, произошедшие в начале 90-х годов, не сопровождались гонениями на членов номенклатуры. Напротив, многие из них оказались в удобном положении для занятия ключевых позиций в новой структуре власти. Некоторые исследователи полагают, что советская номенклатура не исчезла, а лишь трансформировалась, мало изменив состав своих членов. Существует также мнение, что современная российская бюрократия остаётся не менее закрытой кастой, чем номенклатура в СССР.

В процессе перестройки не удалось избавиться от огромного бюрократического аппарата. Это связывается как с исчезновением ограничений для чиновников, «падением оков», лимитировавших их свободу, так и собственно с гигантским чиновничьим аппаратом — наследством «реального социализма». В настоящее время власть в России представлена бюрократическим аппаратом, жёстко сращенным с олигархическими структурами. Наблюдается неуклонный рост численности чиновников в России, несмотря на то, что численность населения падает. Эта тенденция началась при Ельцине, и с тех пор ежегодный прирост чиновников постоянно увеличивался от 50 до 150 тысяч. По данным Росстата, за 2005 году армия чиновников выросла на 10,9 %, а количество служащих в органах власти составило 1,462 млн. человек. Для сравнения, при Брежневе во всём СССР было 1,755 млн. чиновников. Численность населения СССР превышала современную численность населения России в два раза.

Федеральные чиновники зачастую дублируют функции чиновников местных. Так, в Липецкой области (население 1,2 млн.) работают 12 тыс. федеральных чиновников, большинство из которых дублируют работу областной бюрократии.

 

Критика бюрократии.

Российской бюрократии свойственны многие черты, общие для всех бюрократий на планете. Эти черты часто формулируют как законы Паркинсона по имени английского автора, который, проанализировав английскую бюрократию, пришёл к выводу, что численность бюрократов имеет тенденцию к росту, которая практически не зависит от реально необходимой работы. Так, согласно Паркинсону, правительственный отдел, решающий вопросы английской колониальной политики, неуклонно разрастался, несмотря на то, что Англия постепенно лишалась своих колоний. Сходные тенденции роста наблюдались и у российской бюрократии. Так, бюрократический аппарат советской России насчитывал 700 человек в 1919 году, но несколько лет спустя вырос до 15 300 человек.

 

Доходы и привилегии чиновников.

Характер доходов, которые получают чиновники, играет огромную роль в жизни любого общества. При существенном различии в уровне дохода между чиновниками и остальными слоями населения, в обществе в целом возникает конфликт между населением и властью.

Если рассматривать ситуацию в Советском Союзе, интересными представляются заметки Бориса Ельцина в его автобиографии: Низкопоклоннось и покорность вознаграждаются, в свою очередь, привилегиями: специальными больницами; спецсанаториями; прекрасной столовой Центрального Комитета; равным образом чудесным обслуживанием по поставке домой бакалейных и других товаров; закрытой телефонной сетью кремлёвской линии; бесплатным транспортом.«Кремлёвский паёк», специальное пособие в виде обычно недоступных товаров, приобретается представителями высшего эшелона за половину его себестоимости и состоит из продуктов высшего качества. В Москве всего около 400 000 человек пользуются привилегией получения этих спецпайков.

Наличие же в законодательной базе государства возможностей для нелегального обогащения чиновников (в России, в частности, появилось такое понятие, как «взяткоёмкость отдельного закона») путём вымогания взяток или незаконной приватизации, или специальных льгот для чиновников, приводит к большой дифференциации доходов чиновников на легальные и нелегальные доходы. В России в 2000-х годах разница между декларированием небольшой официальной зарплаты и реальным уровнем дохода чиновников среднего и высшего звеньев огромна, что порождает конфронтацию в обществе.

 

Легальные доходы.

Основным легальным источником доходов чиновников является заработная плата, выплачиваемая государством.

Кроме государственной заработной платы по основному месту работы, чиновники могут получать доход за счёт инвестиций, доходов от депозитов в банках, от сдачи в аренду недвижимости, от преподавательской деятельности.

Чиновникам среднего и высшего звена законодательно запрещено заниматься предпринимательской деятельностью. Многие из них обходят этот запрет, оформляя бизнес на родственников и доверенных лиц.

 

Нелегальные доходы.

Нелегальные доходы, прекрасно типизованные Н. В. Гоголем в «Ревизоре», черпаются чиновниками в виде взяток и других нелегальных «услуг». Взятки происходят из-за того, что чиновники контролируют важные решения и источники доходов, за которые борются предприниматели и другие лица, сами оставаясь бесконтрольными. Распространённость нелегальных доходов анализировать непросто, так как проверенную информацию получить сложно. Косвенные сведения о нелегальных доходах можно получить, сравнивая уровень жизни чиновников с их официальными доходами. По данным организации Transparency International, Россия в сентябре 2006 года находилась на 126-м месте в мире по уровню взяточничества. В 2007 году Россия занимала 143-е место из 180, а в 2009 опустилась на 146 из 180. Многие мелкие предприниматели отмечают, что самый простой способ начать собственное дело или уже вести бизнес — дать взятку. По результатам исследования «Коррупция в России: динамика и перспективы», проведенного фондом ИНДЕМ, с 2001 по 2005 год объём коррупции в деловой сфере России вырос примерно с 33 до 316 млрд. $ в год.

 

 

 

Основные политические идеологии на рубеже XX-XXI вв.

Идейно-политическая жизнь не сводится к функционированию и взаимодеятельности основных идеологий. В обществе существуют и более «мелкие» явления: различные традиционные течения внутри или на стыке идеологий, новоявленные теоретические веяния не похожие ни на одну из классических идеологий.

Рассмотрим некоторые более влиятельные из них.Спектр современных левых социально-политических течений не ограничивается коммунистическим движением и социал-демократией. В него входят троцкизм, движение «новых левых», движение «экосоциализма», сторонники идей социализма национального типа в развивающихся странах. Традиционно к левым относят также анархистов. Разумеется, этот перечень не исчерпывает все оттенки современных политических течений левой ориентации.