Федеративное устройство РФ

Однако, некоторые субъекты Федерации принимали свои Конституции  уже после принятия Конституции  РФ и также содержали противоречащие общефедеральной Конституции положения. Бурный рост самостоятельного законодательства в субъектах понизил уровень качества этого законодательства, что также объективно вызвало появление противоречащих Конституции и федеральному законодательству норм.

Наиболее частые примеры  противоречащих общефедеральной Конституции  и законодательству норм, содержащихся в Конституциях субъектов, прежде всего  республик, сводились к следующему:

провозглашение полного  государственного суверенитета;

объявление своего государства  субъектом международного права.

В отдельных случаях даже было определено конституционное право  республики на выход из состава Федерации  на основе референдума, закрепление  приоритета федеральных законов  только после утверждения их законодательными органами республики; отнесение основ  внутренней и внешней политики только к компетенции самой республики; закрепление права республики на предоставление иностранцам российского  гражданства и предоставление политического  убежища (что находится в исключительном ведении РФ); возможность создания внутренних таможенных границ (полностью  запрещаемых Конституцией РФ); приоритет  государственного национального языка  за счет умаления роли государственного русского языка и т.д.

Многочисленные несоответствия правовых норм, действовавших в субъектах  Федерации, правовым нормам самой Федерации  грозили перерасти в правовой беспредел и создать опасность  полной дезинтеграции российского  федерализма. Президентом РФ были предприняты  неотложные меры, создан институт полномочных  представителей Президента в 7 федеральных  округах, которые по прямому поручению  Президента провели огромную работу по приведению законодательства субъектов  Федерации в соответствие с общефедеральным. Таким образом, были осуществлены серьезные  меры по фактическому воссозданию принципа разграничения предметов ведения  и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, хотя окончательно проблема еще далека от своего разрешения.

Следующим важнейшим принципом  конституционного статуса субъектов  Российской Федерации является принцип  равноправия всех субъектов, который  закрепляется в нескольких направлениях.

Во-первых, закрепляется равноправие  субъектов Федерации во взаимоотношениях с федеральными органами государственной  власти.

Во-вторых, равноправие субъектов  Федерации между собой, т.е. в отношениях друг с другом, когда они выступают  на равноправной основе. Хотя некоторые  отечественные авторы ставят под  сомнение принцип равноправия субъектов  РФ, исходя, прежде всего, из асимметричности  самой Федерации, включающей различные  виды субъектов, как с точки зрения объема их полномочий, так и с  точки зрения характера их существования  и функционирования.

Конституция РФ обеспечивает территориальную и государственную  целостность Российской Федерации. Этим положением фактически утверждается отсутствие права выхода (сецессии) какого-либо субъекта РФ из ее состава, поскольку территория Российской Федерации  включает в себя территории всех ее субъектов. Отсутствие права сецессии у субъектов Российской Федерации  вполне соответствует тенденциям мирового развития федерализма, поскольку современные  зарубежные Конституции также в  абсолютном большинстве исходят  из нерушимой целостности федераций, а попытки отдельных субъектов  односторонне поставить вопрос об отделении  от Федерации встречает самый  жесткий отпор со стороны общефедеральных  властей.

Конституция РФ закрепляет основы государственной власти в  субъектах Российской Федерации, которые  включают в себя единство всей государственной  власти, т.е. государственная власть и в Федерации и в ее субъектах  выступает в форме единой, но при  ее осуществлении как в Российской Федерации, так и в ее субъектах  реализуется принцип ее разделения на законодательную, исполнительную и  судебную отрасли власти, и, наконец, государственную власть в субъектах  РФ осуществляют образуемые ими государственные  органы. Это означает, что никакие  другие государственные органы, кроме  образуемых непосредственно самими субъектами Федерации, не могут присваивать  себе право на осуществление государственной  власти.

Вся система органов государственной  власти субъектов Российской Федерации  устанавливается ими самостоятельно, но при этом должны быть соблюдены  два обязательных условия: во-первых, эта система должна соответствовать  основам конституционного строя  РФ, и во-вторых, она должна соответствовать  общим принципам организации  представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Такой закон был принят 6 октября 1999 г.

Конституция РФ исходит из принципа единства системы исполнительной власти в Российской Федерации. Эту  систему образуют федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации по предметам  ведения Российской Федерации и  полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения  Федерации и ее субъектов. Федеральные  органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов могут  по взаимному соглашению передавать друг другу осуществление части  своих полномочий. Это положение  прямо закреплено в ст. 78 Конституции  РФ.

Субъекты Федерации по предметам своего ведения обладают всей полнотой государственной власти, т.е. в этой сфере осуществляют свое собственное законотворчество, включая  принятие законов субъектов федерации, подзаконных и иных нормативных  актов. При этом важной особенностью законодательства субъекта Федерации  является то, что в случае противоречия между федеральным законом и  нормативным правовым актом, изданным по предметам ведения субъекта Федерации, приоритет принадлежит нормативному правовому акту субъекта Федерации.

Конституция РФ устанавливает  общий принцип изменения статуса  субъекта Федерации, который заключается  в том, что должно быть взаимное согласие Российской Федерации и данного  субъекта.

Однако, Конституцией РФ не установлена процедура изменения  как самого статуса субъекта Федерации, так и реализация принципа взаимного  согласия. Такие процедуры должны быть урегулированы специальным  федеральным конституционным законом, который еще не принят.

По взаимному согласию между субъектами Федерации может  быть произведено изменение их границ, которое обязательно подлежит утверждению  Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В случае внесения изменений  в наименование субъекта Федерации, которое осуществляется самим субъектом, новое наименование подлежит включению  в ст. 65 Конституции РФ, содержащую перечень всех субъектов Федерации. Такое изменение осуществляется принятием специального указа Президента РФ, а каких-либо согласительных или  иных процедур со стороны федеральных  органов власти законодательством  не предусмотрено.

Конституция РФ устанавливает  некоторые особенности отдельных  видов субъектов Федерации, что  дает основание российским исследователям определять Российскую Федерацию как "асимметричную", поскольку в  абсолютном большинстве зарубежных федераций устанавливается и  гарантируется определенная симметрия  как в наименованиях, так и  в перечне признаков самого субъекта федерации. Конституция РФ определяет республики, входящие в ее состав, как  государства (ч.2, ст.5).

Другие виды субъектов, входящих в состав РФ, Конституцией никак  не определены, хотя в постановлении  Конституционного Суда РФ от 14 июля 1997 г. по делу о толковании содержащегося  в ч. 4 ст. 66 Конституции РФ положения  о вхождении автономного округа в состав края, области определены. То есть край, область, автономный округ  определены как государственно-территориальные  образования, что, наряду с существованием национально-территориальных образований, характеризует Российскую Федерацию  как "асимметричную".

При этом необходимо отметить, что традиционно федеративные государства  не содержат в своем составе таких  субъектов, как республики. Это было характерно для социалистического  типа федераций (Советского Союза, Чехословакии, Югославии). Социалистические Федерации  распались на отдельные самостоятельные  государства. А в других федерациях таких субъектов как республики не предусмотрено. Кроме того, в состав Федерации как единого союзного государства не входят другие государства, это скорее характерно для конФедерации как формы объединения полностью  суверенных государств. Поэтому и  с этой точки зрения Российская Федерация  является совершенно своеобразной.

Республики как субъекты Российской Федерации имеют свое гражданство. Другие субъекты такого права  лишены. В данном случае здесь наблюдается  опять разительное отличие от мирового опыта федерализма, когда  одни Федерации (США, Германия) предоставляют  своим субъектам всем без исключения право иметь свое гражданство, другие (Индия) лишают все свои субъекты такого права.

Конституцией РФ вопрос республиканского гражданства не урегулирован. Вместе с тем вопросы предоставления иностранным гражданам и лицам  без гражданства статуса гражданина Российской Федерации и вопросы  выхода российских граждан из гражданства  РФ являются исключительной компетенцией самой Федерации, а не ее субъектов - республик.

В соответствии с нормами  Конституции РФ республики вправе устанавливать  свои государственные языки, хотя более  конкретно вопрос о государственных  языках республик Конституцией также  не регулируется.

Особенностью российского  федерализма и правового статуса  ряда субъектов Федерации является вхождение автономных округов в  состав края или области. Это также  отличительная особенность российского  федерализма, поскольку в других федерациях одни субъекты не могут  входить в состав других субъектов, что неизбежно вызывало бы правовые и организационные коллизии.

По Конституции РФ отношения  автономных округов, входящих в состав края или области, могут регулироваться федеральным законом и договором  между органами государственной  власти автономного округа и соответственно органами государственной власти края или области. По постановлению Конституционного Суда РФ о толковании ч. 4 ст. 66 Конституции  РФ констатировалось, что вхождение  автономного округа в состав края, области означает, что будучи равноправным субъектом Федерации, он одновременно составляет часть другого ее субъекта. Это означает наличие у края, области  единых территории и населения, составными частями которых являются территория и население автономного округа, а также органов государственной  власти, полномочия которых распространяются на территорию автономных округов.

Конституция РФ закрепляет в качестве субъектов Российской Федерации два города федерального значения - Москву и Санкт-Петербург. Следует отметить, что Москва, являясь  самостоятельным субъектом Российской Федерации, одновременно является столицей Федерации со своим особым статусом столицы. Санкт-Петербург является также самостоятельным субъектом  Федерации. В обоих городах федерального значения осуществляется местное самоуправление.

Несмотря на определенные особенности различного вида субъектов  Российской Федерации имеется много  общего, что дает основание говорить о наличии единого конституционно-правового  статуса всех субъектов РФ.

Прежде всего, каждый субъект  РФ имеет свою территорию, положения  о которой закрепляются в Конституциях и уставах субъектов Федерации. Территория субъекта Федерации целостна, неделима, неприкосновенна и не может быть изменена без согласия субъекта Федерации.

Помимо своей собственной  территории каждый субъект имеет  свою правовую систему. Вне предметов  ведения Российской Федерации и  совместного ведения Федерации  и ее субъектов, все субъекты самостоятельно осуществляют правовое регулирование, включая принятие основных законов - конституций или уставов, обычного (текущего) законодательства и принятие иных нормативных актов.

Республики принимают  Конституции, порядок принятия и  изменения которых закрепляется конституцией данного субъекта. Конституции  республик могут приниматься  как референдумом (всенародным голосованием), так и законодательным (представительным) органом республики. Остальные виды субъектов Российской Федерации  принимают свои уставы, как установлено  Конституцией РФ, законодательным (представительным) органом данного субъекта Федерации. Поэтому принятие уставов каким-либо другим способом, включая региональный референдум, не предполагается.

Системы права субъектов  Федерации представляют собой составную  часть системы права всей Российской Федерации. Отсюда следует, что системы  права субъектов Федерации должны строиться на конституционных принципах  Российской Федерации, а основные законы субъектов, текущие законы и другие нормативные акты, принимаемые в  субъектах, не должны противоречить  общефедеральной Конституции и  федеральным законам.

Необходимо отметить, что  в Конституциях республик можно  найти положения, не соответствующие  нормам Основного закона РФ. В различных  Конституциях это несоответствие касается статуса республик в составе  Российской Федерации, гражданства  и государственных языков, пределов действия Конституции РФ и федеральных  законов, разграничения предметов  ведения Российской Федерации и  входящих в ее состав республик, системы  органов государственной власти и местного самоуправления, прав человека и гражданина.