Визначте порядок формування, склад та основи компетенції Кабінету Міністрів України

1.4 Керівництво  Кабінетом Міністрів України

Роботою Кабінету Міністрів керує Прем'єр-міністр. Він спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів, схваленої Верховною Радою України та інших завдань, покладених на Кабмін, спрямовує та координує діяльність Першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем'єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних та місцевих органів виконавчої влади, які забезпечують виконання покладених на них завдань відповідно до їх повноважень. Міністри як члени Кабінету Міністрів беруть участь у розробленні та виконанні Програми діяльності Кабінету Міністрів, реалізації державної політики у доручених їм сферах державного управління, здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання. Члени Кабінету Міністрів не можуть діяти всупереч офіційної позиції Кабміну [4].

Члени Уряду представляють Україну у міжнародних і міждержавних організаціях, ведуть міжнародні переговори, беруть участь в інших міжнародних заходах, підписують в установленому порядку міжнародні договори України, при чому Прем'єр-міністр і Міністр закордонних справ мають право вести переговори і підписувати міжнародні договори України без спеціальних повноважень. Іншим членам Кабміну такі повноваження надаються розпорядженням Кабінету Міністрів або за його дорученням — актом Міністерства закордонних справ.

Діяльність Кабінету Міністрів України забезпечується Секретаріатом Кабінету Міністрів України. Основними завданнями Секретаріату є організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення Кабінету Міністрів України. Секретаріат діє на підставі Положення, яке затверджується Кабінетом Міністрів України.

Акти Кабінету Міністрів, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов, а акти з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень. Постанови і розпорядження підписуються Прем'єр-міністром і діють з моменту їх прийняття, якщо не встановлено пізніший термін набрання ними чинності, але акти, що визначають права й обов'язки громадян, вступають в дію не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях. Акти Кабінету Міністрів України можуть бути скасовані Президентом України. Вони втрачають чинність в разі визнання їх неконституційності на підставі рішення Конституційного Суду України.

2. Зміна балансу  гілок влади в Україні після прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України»

2.1 Основні новели  Закону України «Про Кабінет  Міністрів України»

Прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» призвело до впровадження в дію окремих положень, які викликали протистояння між Кабінетом Міністрів України і Парламентом з одного боку та Президентом України. Розглянемо ці основні новели [7]:

Запроваджується присяга членів Кабінету Міністрів. КМУ набуває повноважень після складання присяги 2/3 його членів

Передбачається обов’язкове подання КМУ Програми діяльності Уряду у 30-денний строк після набуття урядом повноважень.

Підставами дострокового припинення повноважень Кабінету Міністрів України є: резолюція недовіри Кабінету Міністрів, відставка (смерть, неможливість виконання повноважень за станом здоров’я) Прем’єр-міністра. Підставами дострокового припинення повноважень члена Уряду є: його звільнення з посади парламентом за поданням Прем’єр-міністра (щодо міністрів закордонних справ та оборони – Президентом України), заява про відставку, неможливість виконання повноважень за станом здоров’я.

У разі дострокового припинення повноважень Уряду, він продовжує здійснювати свої повноваження до сформування нового складу Кабінету Міністрів. Граничних строків здійснення урядом своїх повноважень у цьому випадку не передбачено.

Кабінет Міністрів у своїй діяльності керується указами Президента України, виданими на основі та на виконання Конституції і законів України. Акти Президента України, видані в межах повноважень, передбачених пунктами 5, 18, 21 і 23 частини першої статті 106 Конституції України, скріплюються підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання. Уряд з власної ініціативи може здійснювати підготовку проектів відповідних законів і актів Президента України з питань, що належать до повноважень Президента.

Члени Кабінету Міністрів України, керівники інших органів виконавчої влади не можуть входити до складу консультативних, дорадчих та інших допоміжних органів і служб, що утворюються Президентом України.

Кабінет Міністрів України забезпечує проведення експертизи внесених на розгляд Верховної Ради України іншими суб’єктами права законодавчої ініціативи проектів законів, які надіслані Верховною Радою України. Висновки Кабінету Міністрів України щодо таких проектів законів підлягають обов`язковому розгляду Верховною Радою України. У разі негативного висновку Кабінету Міністрів України щодо впливу проекту закону на дохідну та/або видаткову частину бюджетів він не включається до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без погодження з Кабінетом Міністрів України.

Для попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів Уряду утворюються урядові комітети. Перелік урядових комітетів та їх посадовий склад затверджує Кабінет Міністрів України за поданням Прем'єр-міністра України. Організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне та матеріально-технічне забезпечення діяльності Уряду здійснюється Секретаріатом Кабінету Міністрів України, який очолює Міністр Кабінету Міністрів.

У разі досягнення встановленого законодавством пенсійного віку незалежно від місця роботи, а також у разі визнання інвалідом І або II групи за наявності страхового стажу (для чоловіків - 25 років, для жінок - 20 років) члену Кабінету Міністрів України призначається пенсія в розмірі 70 відсотків місячної заробітної плати. За кожний повний рік роботи понад 25 років для чоловіків і 20 років для жінок пенсія за віком та пенсія по інвалідності збільшується на один відсоток заробітку, але не більше ніж 80 відсотків місячної заробітної плати. Дія цього положення поширюється на пенсіонерів з числа колишніх членів Кабінету Міністрів України.

Таким чином, Кабінет Міністрів України отримує більше повноважень, серед яких перш за все необхідно відмітити експертизу законодавчих ініціатив інших органів влади в Україні.

2.2 Сильні та  слабкі сторони Закону України  «Про Кабінет Міністрів України»

Прийняття Закону України «Про Кабінет Міністрів України» є цілком позитивним фактом, тому що робота центрального органу виконавчої влади була не закріплена законодавчо. Проте прийнятий Закон має як сильні та к и слабкі сторони

Серед сильних сторін Закону України «Про Кабінет Міністрів України» необхідно відмітити [7]:

врегулювання статусу Кабінету Міністрів України, засад його взаємодії з іншими органами публічної влади

створення умов для оптимізації законодавчого процесу (через проведення Урядом обов’язкової експертизи законопроектів, що вносяться на розгляд парламенту), посилення ролі Уряду у законодавчому та бюджетному процесі

врахування більшості положень Закону „Про внесення змін до Конституції України” від 8.12.2004 р., зокрема – в частині порядку формування Кабінету Міністрів.

запровадження ефективної моделі організації діяльності Кабінету Міністрів (попередній розгляд питань, віднесених до компетенції Уряду, на урядових комітетах тощо)

В той же час, Закон України «Про Кабінет Міністрів України» має і деякі слабкі сторони. Серед них важливо відмітити наступні [7]:

Несхвалення парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів України не тягне будь-яких правових наслідків для уряду. У більшості зарубіжних країн несхвалення Програми діяльності Уряду означає відмову уряду в довірі і має наслідком формування нового складу уряду або розпуск парламенту. У законопроекті доцільно передбачити, що несхвалення парламентом Програми діяльності Кабінету Міністрів має наслідком дострокове припинення повноважень парламенту.

Законопроект не конкретизує процедуру контрасигнації актів Президента. Незрозуміло, зокрема, чи є контрасигнування обов’язком відповідного члена КМУ, чи лише його правом.

Законопроект не дає чіткої відповіді на питання про те, з якого моменту уряд вважається сформованим і, відповідно, несформованим. Між тим, як випливає з Конституції, якщо Кабінет Міністрів не було сформовано протягом 2 міс., його повноваження можуть бути достроково припинені Президентом.

За Конституцією України парламент не може висловити уряду недовіру протягом року з дня схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів. Проте законопроект не дає чіткої відповіді на питання про те, чи може парламент скасувати постанову про затвердження Програми діяльності Кабінету Міністрів України. У 2004 році ВРУ, як відомо, скасувала своє рішення про схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України через декілька місяців після її затвердження, що дало парламенту можливість знівелювати відповідне конституційне обмеження і достроково припинити повноваження Кабінету Міністрів. Тому у законопроекті доцільно прямо передбачити, що постанова ВРУ про схвалення Програми діяльності КМУ не може бути скасована.

Згідно з Конституцією, члени уряду, повноваження якого було припинено, продовжують виконувати свої обов’язки до сформування нового складу уряду, але не довше, ніж 60 днів. Законопроект відповідних часових обмежень не передбачає, створюючи тим самим умови для необмеженого у часі обіймання посад членами уряду, повноваження якого було достроково припинено.

Законопроект передбачає, що акти міністерств можуть бути скасовані Кабінетом Міністрів. Однак процедура їх скасування законопроектом не врегульована.

Встановлення заборони на входження членів КМУ до складу консультативних і дорадчих органів при Президенті України не сприятиме налагодженню ефективної взаємодії між президентом та урядом.

Проектом передбачається, що Кабінет Міністрів проводить обов’язкову експертизу законопроектів, які вносяться на розгляд парламенту, і у разі негативного висновку уряду щодо впливу проекту закону на дохідну та/або видаткову частину бюджетів він не включається до порядку денного пленарного засідання Верховної Ради України без погодження з Кабінетом Міністрів України. Хоча закріплення відповідного положення в законопроекті загалом позитивно вплине на якість законодавчого процесу і сприятиме розвантаженню діяльності законодавчого органу, дана норма обмежує конституційні права суб'єктів права інших суб'єктів законодавчої ініціативи (Президента, народних депутатів України). Наділення уряду відповідним правом ставить Кабінет Міністрів України „над” главою держави і парламентом. Крім того, на практиці може мати місце ситуація, коли законопроекти, визначені Президентом як невідкладні, всупереч Конституції не будуть включатись до порядку денного засідань ВРУ через наявність негативних урядових висновків на законопроекти.

Основний Закон чітко передбачає, що Верховна Рада України має право звільнити з посади будь-якого члена уряду шляхом прийняття відповідної постанови. Натомість законопроектом пропонується обмежити дію відповідного конституційного положення, передбачивши, що відповідне право парламент може реалізувати лише за ініціативи глави держави (щодо міністрів, призначених „за квотою” Президента) та глави уряду (щодо інших членів Кабінету Міністрів).

Невиправданим видається встановлення особливого порядку пенсійного забезпечення нинішніх та колишніх членів Кабінету Міністрів – хоча б з огляду на те, що за своєю природою члени уряду не є державними службовцями, а їх посади належать до категорії політичних посад. Передбачені проектом пільги і привілеї, на наш погляд, мають поширюватись лише на період перебування члена Кабінету Міністрів на посаді.

У більшості зарубіжних країн із змішаною та парламентською формою правління на законодавчому рівні проведено розмежування між політичною та адміністративною складовою діяльності уряду і міністерств. Натомість законопроект такого розмежування не передбачає. Більше того, практично весь керівний склад міністерств, за логікою законопроекту, відноситься до політичних посад і може звільнятись у разі формування нового складу Кабінету Міністрів. Хоча достатніх передумов для ефективного функціонування інституту державних секретарів в Україні поки що не створено, у законопроекті було б доцільно передбачити запровадження відповідних посад в уряді та міністерствах, визначити вичерпне коло підстав звільнення державних секретарів із займаних посад, строки їх діяльності, компетенцію та порядок призначення на посади.

Тому Закон України «Про Кабінет Міністрів України», як і більшість інших Законів України потребує удосконалення. Хто виграє від прийняття законопроекту? Кабінет Міністрів України, члени уряду, коаліція депутатських фракцій у Верховній Раді України. Хто програє від прийняття законопроекту? Формально Президент України, тому що конкретизація засад взаємодії глави держави з урядом сама по собі звужує можливості Президента впливати на діяльність Кабінету Міністрів України; ряд положень законопроекту позбавляє Президента важелів впливу на виконавчу вертикаль. Проте можна впевнено стверджувати, що все це є умовним і владні повноваження не повинні бути самоціллю жодної гілки влади.

Висновки

Законодавче закріплення системи органів виконавчої влади, організації, повноважень та порядку діяльності Кабінету Міністрів України та центральних органів виконавчої влади, яке передбачається у Законі, приведе до: