Устав муниципального образования

Принятие муниципальным образованием устава является одним из правовых средств, обеспечивающих реализацию самостоятельности местного самоуправления. В уставе муниципального образования, в частности, указываются:

- вопросы местного значения, относящиеся к ведению муниципального образования (т.е. предметы ведения муниципального образования) в соответствии с пунктом 2 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»;

- формы, порядок и гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения (пункт 3 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»);

- полномочия выборных и других органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления (пункт 5 части 1 статьи 44 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Таким образом, правовое значение устава муниципального образования заключается в том, что он является правовым актом, которым городское, сельское, а также иное поселение фиксирует свой статус муниципального образования, то есть предметы ведения, права и обязанности муниципального образования и компетенцию органов местного самоуправления, обеспечивающие осуществление местного самоуправления населением данного муниципального образования.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2 СТРУКТУРА И РЕГИСТРАЦИЯ  УСТАВА МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ

 

2.1 Структура устава и основное содержание

 

Устав муниципального образования, как правило, начинается с преамбулы, в которой, как в разъясняющей части, находят отражение те нормативные правовые акты, на основании которых был разработан данный устав муниципального образования, а также его роль, цели и задачи. Примерный текст преамбулы может иметь следующее содержание: «Собрание представителей муниципального образования (наименование муниципального образования), руководствуясь Конституцией Российской Федерации, выражая волю и интересы жителей муниципального образования, утверждая права и свободы человека и гражданина, желая сохранить и неуклонно развивать духовные, культурные (и иные исторические и местные) обычаи и традиции, стремясь к наилучшей организации и устройству на принципах демократии, добиваясь большей эффективности в деятельности органов власти, обеспечения законности действий всех органов и должностных лиц, принимает настоящий устав муниципального образования». При написании подобного текста в нем перечисляются все основные причины, по которым был создан и принят устав муниципального образования.

Устав — это своеобразный свод норм, регламентирующих жизнь  муниципального образования. Он должен содержать нормы четырех типов:

- Нормы-понятия. Всякий, кто  обращается к тексту устава, должен  примерно одинаково воспринимать  все понятия и термины, встречающиеся  в нем. Разумеется, полного совпадения  в понимании и трактовке содержания  устава добиться невозможно, однако  следует, по крайней мере, стремиться  максимально сблизить представления всех, кто им руководствуется.

- Нормы, определяющие  структуры представительного и  исполнительного органов муниципального  образования, наименования подразделений,  основных должностей, их права  и функциональные обязанности.  Это необходимо для стабильности  в работе подразделений, их  взаимодействия друг с другом, с населением, со всеми предприятиями  и организациями.

- Нормы процедурного характера,  регулирующие порядок разработки, принятия и отмены основных  актов местного самоуправления, формирования органов местного  самоуправления и избрания либо  назначения его должностных лиц,  разрешения споров между органами  местного самоуправления, предприятиями,  учреждениями и иными физическими  и юридическими лицами.

- Нормы-запреты, которые  ограничивают деятельность органов  местного самоуправления и его  должностных лиц (депутатов), в  том числе занятие ими определенных  должностей, деятельность в общественных  организациях, получение дополнительных  доходов и т.д.⁴

Важной особенностью устава является его самодостаточность. Это означает, что, по возможности, он должен включать все нормы, необходимые в практике местного самоуправления. Поэтому в уставе следует конкретизировать основные законодательные нормы, имеющие отношение к местному самоуправлению, а при необходимости цитировать и собственно статьи законов, чтобы обращающийся к тексту устава не был вынужден заниматься поиском других нормативных актов.

Кроме того, устав муниципального образования должен быть достаточно стабильным, т.е. не меняться в течение сравнительно долгого времени, что в значительной мере способствовало бы стабильности деятельности на его территории других субъектов муниципального права. Это также обеспечивается соответствующей процедурой внесения дополнений и поправок, зафиксированной в тексте устава.

Важнейшим требованием к  уставу является наличие в нем  механизмов реализации его положений и норм, а также положений и норм федерального законодательства и законов субъекта РФ. В уставе должны содержаться преимущественно четкие нормы прямого действия.

Тем не менее, анализ истории  разработки уставов муниципальных  образований показывает, что отсутствие опыта нормотворческой деятельности на местном уровне, недостаточно демократическая  процедура их принятия , а также другие обстоятельства привели к тому, что в субъектах Российской Федерации уставы не отличаются друг от друга, не выражают индивидуальности муниципальных образований, живущих в рамках закона по своим правилам.

Вопрос о содержании устава муниципального образования является одним из сложных и дискуссионных в муниципальном праве и практике муниципального строительства. Учитывая то положение, что данный нормативный акт является базовым для соответствующего муниципального образования, в его содержание, естественно, должны включаться все основные нормы, регламентирующие его организацию и деятельность.

В российском федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закреплено не только право (в тоже время обязанность) муниципальных образований иметь свой устав, но, и фиксируется достаточно полно сама архитектоника данного устава, его внутреннее содержательное строение. В п. 1 ст. 44 федерального закона перечисляются положения, которые при разработке устава муниципального образования должны быть указаны в нем. Это требование является обязательным для всех муниципальных образований. В случае его игнорирования устав данного муниципального образования не подлежит государственной регистрации, а, следовательно, не будет иметь юридической силы. Можно сказать, что перечисленные в п. 1 ст. 44 положения являются своего рода модельным (типовым) уставом муниципального образования в РФ. В связи с этим проведем анализ Устава г. Новочеркасска⁵ на предмет его соответствия федеральному и региональному законодательству, результаты которого рассмотрим в конце рассуждений.

Итак, какие же положения  должны быть указаны в уставе муниципального образования?

Во-первых, наименование муниципального образования, его территория, границы  и символы. Если в состав образования  входят территориальные образования, не являющиеся муниципальными (районы, округа, поселки и т.п.), они все  должны быть перечислены в уставе муниципального образования.

Во-вторых, вопросы местного значения, относящиеся к ведению  соответствующего муниципального образования. Этот перечень вопросов перечислен в  главе 3 закона № 131, а также в соответствующих законах субъектов РФ. Однако этот перечень касается в целом муниципальных образований. В уставе же конкретного муниципального образования этот перечень, естественно, закрепляется с учетом особенностей, специфики последнего. Кроме вопросов местного значения, относящихся к ведению этого муниципального образования, в его уставе должны быть закреплены также вопросы, относящиеся к ведению соответствующих государственных органов законом переданные в ведение органов местного самоуправления.

В-третьих, формы, порядок и гарантии непосредственного осуществления населением конкретного муниципального образования местного самоуправления населением, как местный референдум, муниципальные выборы, собрания, сходы, конференции граждан и т. п.

В-четвертых, структура и  порядок формирования органов местного самоуправления.

В-пятых, наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления.

При этом вначале в уставе четко закрепляется статус выборного  представительного органа местного самоуправления, а затем уже главы  муниципального образования и других органов и должностных лиц  местного самоуправления, депутатов  представительного органа;

В-шестых, виды, порядок принятия (издания), официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов;

В-седьмых, срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, а также основания и порядок  прекращения полномочий указанных  органов и лиц;

В-восьмых, виды ответственности  органов местного самоуправления и  должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности  и порядок решения соответствующих  вопросов, в том числе основания  и порядок отзыва населением выборных должностных лиц местного самоуправления, досрочного прекращения полномочий выборных органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления;

В-девятых, порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля за его исполнением в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации;

В-десятых, порядок внесения изменений и дополнений в устав  муниципального образования.

Уставом муниципального образования регулируются иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Таковы основные положения, которые должны найти обязательное отражение в тексте устава любого муниципального образования. Причем, именно в той логической последовательности, как они указаны в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем, в содержании устава того или иного муниципального образования должны быть отражены те исторические и иные местные традиции и особенности, которые характерны для данной территории, ее населения. Это, например, компактное проживание на территории муниципального образования национальных групп и общностей, коренных (аборигенных) народов, казачества и т.д. Более того, федеральный закон  представляет право муниципальным образованиям включать в содержание своих уставов другие положения об организации местного самоуправления, о компетенции и порядке деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Однако это должно соответствовать законам РФ и законам субъектов РФ.

Имея всеобъемлющий характер, устав, тем не менее, не может и  не должен детально регулировать все  общественные отношения, складывающиеся на территории муниципального образования. Более детальная регламентация  осуществляется посредством принятия других муниципальных правовых актов, необходимых для реализации устава. Устав выступает в качестве основы такого рода нормотворчества.

Кроме этого, п. 2 ст. 44 установлено, что  уставом регулируются иные вопросы  организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ. Действительно, ряд федеральных законов, в том  числе и рассматриваемый Закон  № 131-ФЗ, содержат указания на дополнительные вопросы, которые также подлежат уставному регулированию. В частности, ряд требований к регулированию уставом отдельных вопросов содержится в ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ»⁶, в Гражданском Кодексе РФ (косвенное указание на акты, определяющие статус органов местного самоуправления, первым в ряду которых стоит устав МО), в Градостроительном Кодексе, а также в значительном числе статей Закона № 131-ФЗ, содержащих еще и детализацию требований ст. 44.

В соответствии с нормами федеральных  законов в уставе должны найти  отражение следующие вопросы:

- регулирование порядка принятия  решения о назначении референдума  (в соответствии с ФЗ «Об основных гарантия избирательных прав и прав на участие в референдуме граждан РФ»);

- порядок назначения собрания  граждан по инициативе населения;

- порядок принятия решений о  привлечении граждан к выполнению  на добровольной основе социально  значимых работ;

- численность депутатов представительного  органа МСУ; 

- срок полномочий Главы местной  администрации;

- сроки назначения муниципальных  выборов, используемая избирательная  система для выборов депутатов  представительного органа;

- полномочия органов МСУ, в  том числе иные, помимо установленных  ст. 17 Закона № 131-ФЗ, полномочия органов местного самоуправления;

- полномочия главы муниципального  образования;

- распределение полномочий между  органами местного самоуправления;

- порядок формирования органов  МСУ, в том числе порядок  формирования контрольного органа;

- иные, помимо установленных ФЗ  «Об основных гарантиях», полномочия  избирательных комиссий;