Субъекты административно-правовых отношений

Содержание

Введение

Административное законодательство продолжает развиваться, несмотря на отсутствие надлежащего теоретического базиса, при этом в учебной и научной литературе воспроизводится прежний категорийный аппарат, а объективные изменения в публичном и гражданском законодательстве игнорируются. Осмысление нового публичного законодательства и его прагматическая адаптация в научных и преподавательских целях представляют собой сложную проблему, для ее решения необходимо аналитическое исследование новых цивилистических и публичных институтов, творческое обоснование их значимости в архитектонике административно-правовой науки.

Административное законодательство включает в себя предписания, устанавливающие права и обязанности публичного органа в сфере владения, пользования и распоряжения недвижимым имуществом и движимыми вещами, а также властные функции, определяющие содержание его лицензионных полномочий. Выдача лицензий должностными лицами публичного органа влечет за собой наделение субъекта предпринимательства правами и обязанностями, установленными гражданским законодательством.

Насущной проблемой  теории административного права является проблема корреляции гражданско-правового статуса органа исполнительной власти и его властных полномочий. Все публичные органы, в том числе органы исполнительной власти, являются юридическими лицами, однако их правомочия устанавливаются административным, а не гражданским законодательством. Реорганизация в соответствии с административным законодательством влечет за собой перераспределение властных полномочий между различными органами исполнительной власти, Президент РФ в соответствии с политико-правовыми предпосылками устанавливает административные правила изменения организационно-правовой формы министерства, ведомства, всегда отличные отправил реорганизации,  установленных  гражданским законодательством.

1. Субъекты административно-правовых отношений

Административно-правовые отношения — это общественные отношения, урегулированные нормами административного права. Они возникают и изменяются в связи с применением административно-правовых норм. Норма административного права — это предпосылка и необходимое условие возникновения административно-правового отношения. Без административно-правовой нормы не может возникнуть административно-правовое отношение, но, с другой стороны, административно-правовая норма может существовать сама по себе, не вызывая до поры до времени возникновения административно-правового отношения. Существуют, например, административно-правовые нормы о чрезвычайном положении, о реквизиции, но до наступления определенных условий и обстоятельств они не применяются и не порождают административно-правовых отношений.

Административно-правовые отношения наряду со всеми присущими любому правоотношению атрибутами имеют некоторое своеобразие, отражающее их отраслевые особенности. Они отличаются от всех других правоотношений прежде всего своим содержанием, тем, что опосредуют сферу организационной деятельности государства и имеют общей целью должную организацию жизнедеятельности гражданского общества, организационное обеспечение его нормального функционирования.

Под структурой административно-правового отношения понимается совокупность составляющих его взаимосвязанных обязательных элементов, каковыми являются: субъекты административно-правового отношения; объекты административно-правового отношения; права, обязанности и характер связи участников административно-правового отношения; условия возникновения административно-правовых отношений (юридические факты).

Субъектами, т. е. участниками  административно-правовых отношений, могут выступать в любом соотношении государственные органы, их структурные подразделения, должностные лица и другие служащие, предприятия, учреждения и прочие организации, граждане и их общественные объединения. При этом хотя бы одним из субъектов (участников) любого административно-правового отношения всегда является государственный орган, его структурное подразделение или государственный служащий. Между двумя или более гражданами, а также общественными объединениями административно-правовых отношений существовать не может, потому что ни одна из сторон в этих случаях не обладает императивными государственными полномочиями.

     Административная  правоспособность - проявление общей  правоспособности,  т.е. установленной  и охраняемой государством правовыми   нормами  возможности данного  субъекта (гражданина, исполнительного органа  и т.п.)  вступать  в различного  рода  правовые  отношения.   Это   -   способность   приобретать соответствующий комплекс  юридических   обязанностей   и   прав   и   нести ответственность за их реализацию.¹

Под субъектом административного права понимается лицо или организация, которые в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации могут быть участниками (сторонами) регулируемых административным правом управленческих общественных отношений.

Индивидуальными субъектами права являются, например, граждане Российской Федерации, иностранные граждане и граждане без гражданства. Специфическими индивидуальными субъектами административного права являются должностные лица - государственные служащие, которые выделяются как субъекты реализации управленческих и других государственных функций, как участники осуществления компетенции государственных органов или органов местного самоуправления.²

 Коллективными субъектами  административного права могут  выступать различные объединения граждан, а в их числе разные по своему назначению и статусу подразделения органов государственной (исполнительной) власти. Но в конечном итоге и в этом случае от их имени в правоотношениях участвуют конкретные люди, т.е. - индивидуальные субъекты административного права.

К государственным организациям как субъектам административного  права могут относиться: органы исполнительной власти, государственные предприятия, учреждения и их различные объединения (корпорации, концерны), структурные  подразделения органов исполнительной власти, наделенные самостоятельной компетенцией.

Негосударственные организации  как субъекты административного  права - это общественные объединения (партии, союзы, общественные движения и т.п.), трудовые коллективы, органы местного самоуправления, коммерческие структуры, частные предприятия и учреждения.

Следовательно, круг субъектов  административного права разнообразен, но главное, что их объединяет, это  обладание особым юридическим качеством - административной правоспособностью.

Под административной правоспособностью  принято понимать одно из направлений  общей правоспособности, т.е. установленной  и охраняемой государством (при помощи правовых норм) возможности конкретного  субъекта права (гражданина, организации, органа исполнительной власти) вступать в различного рода правовые отношения.

Административная правоспособность выражается в определяемой административно-правовыми  нормами возможности данного  субъекта приобретать административно-правовые обязанности и права, а также нести юридическую ответственность за их практическую реализацию в сфере государственного управления. Административная правоспособность является предпосылкой для возникновения административно-правовых отношений.

Однако, следует учитывать, что понятия “субъект административного права” и “субъект административно-правовых отношений” не совпадают. Субъекты административного права могут стать субъектами административно-правовых отношений лишь в том случае, если они обладают практической способностью реализовать свою административную правоспособность в рамках конкретных административно-правовых отношений. Для этого необходимо, чтобы они были наделены еще и административной дееспособностью, которая также является важнейшим элементом правового статуса.

Под дееспособностью в данном случае понимается процесс практической реализации административно-правового статуса субъекта в условиях управленческой действительности.

Как отмечают правоведы, на практике далеко не всегда возможно проведение четких границ между административной право-  и дееспособностью. Довольно часто они неразделимы, так как по существу являются двумя элементами единого административно-правового статуса субъекта.³ Это, в частности, относится к органам исполнительной власти, для которых правоспособность и дееспособность наступают одновременно, т.е. с момента их образования и юридического закрепления их компетенции. В последнем выражается административная правоспособность органов исполнительной власти; в компетенции же определяются и полномочия данного органа по участию в административно-правовых  отношениях, т.е. их дееспособность. 

Таким образом, в качестве субъектов административного права  можно рассматривать Российское государство, субъекты Федерации, государственные  и негосударственные организации. В этой роли все они являются носителями административной правоспособности. Однако непосредственно в конкретных административно-правовых отношениях они не участвуют. 

2. Административный  процесс

Процесс - совокупность последовательных действий, совершаемых для достижения определенного результата; порядок осуществления какой-либо деятельности. В таком понимании говорят, например, о законодательном, бюджетном, землеустроительном процессе и т.п.⁴

Поскольку исполнительная власть реализуется  в различного рода действиях, совокупно характеризуемых как государственно-управленческая деятельность, постольку имеются основания для ее рассмотрения также с процессуальных позиций. Это означает, что данный вид государственной деятельности имеет процессуальную форму.

С юридических позиций процесс своим назначением имеет реализацию норм материального права. Деятельность по реализации материальных административно-правовых норм можно рассматривать в качестве административного процесса, предназначенного для обеспечения применения соответствующих правил должного поведения в сфере государственного управления. Кроме того, на долю субъектов исполнительной власти приходится и реализация санкций материальных административно-правовых норм. Соответственно возможен двоякий подход к пониманию сущности и назначения административно-процессуальной деятельности, а именно: правоприменительный и правоохранительный.

Известно, что в традиционном юридическом  смысле понятие «процесс» отождествляется  с деятельностью судебных органов  по рассмотрению и разрешению конкретных уголовных, гражданских, трудовых и прочих дел (уголовный и гражданский процесс). Однако в подобном понимании процесс сводится лишь к правоохранительной деятельности, составляющей главное содержание функций правосудия.

Государственно-управленческая деятельность в основном направлена на решение задач позитивного характера; юрисдикция не является определяющим ее содержание признаком, а сама она не совпадает с судебно-процессуальной деятельностью. Эти ее качества придают административному процессу своеобразную окраску.

Следовательно, в рамках административного  процесса реализуются диспозиции и  санкции административно-правовых норм. Налицо, таким образом, два  направления, по которым административный процесс воплощается в повседневной государственно-управленческой деятельности.

Иначе говоря, основу для формирования понятия административного процесса как в широком (правоприменительном), так и узком (правоохранительном) смысле, составляет административно-процессуальная деятельность:

а) административно-процедурная;

Имеются в виду распорядительные действия исполнительных органов (должностных  лиц) по осуществлению установленных  административно-правовыми нормами  различного рода административных процедур, не связанных с юрисдикцией. Это - порядок реализации прав и законных интересов граждан и юридических лиц, включая разрешительно-лицензионные, регистрационные и т.п. функции и полномочия органов исполнительной власти.

Следует отметить, что административная процедура является минимальной  структурной единицей управленческого процесса, которую характеризуют следующие признаки:

- административная процедура есть  система актов поведения, объединенных  общей целью – достижение конкретного  правового результата;

- правовой результат административной  процедуры может принадлежать как сфере правоприменения, так и сфере правотворчества;

- обязательным субъектом административно-процедурного  правоотношения выступает орган  публичной власти (должностное лицо); при этом процедурные отношения  возникают между органами публичного управления и внутри каждого из них;

- административная процедура –  первичный элемент управленческой  деятельности, наиболее простейший  и нуждающийся в наиболее детальном  и единообразном урегулировании;

- административным процедурам  присущ признак стадиальности – последовательность реализации нескольких процедур при условии, что последующая процедура «отправной точкой» имеет правовой результат предыдущей.⁵

б) административно-юрисдикционная.

В этом случае в центре внимания - осуществление  исполнительными органами (должностными лицами) функции правоохраны в порядке совершения юрисдикционных действий в их традиционном понимании.