Субъекты административного права

Государственный орган - это организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата, наделенную собственной компетенцией, выполняющую публичные функции, структура и деятельность которой регламентированы правом.

Для органа государства  характерно то, что он является политической организацией, т.е. наделен государственной  властью. Отсюда вытекает наиболее существенный признак государственного органа - наличие в его распоряжении полномочий государственно-властного характера. Содержание государственно-властных полномочий состоит, во-первых, в издании от имени государства юридически обязательных актов, т.е. обязательных для исполнения теми, кому они адресованы; во-вторых, в праве государства на обеспечение реализации принимаемых актов путем применения от имени государства мер воспитания, убеждения и поощрения; в-третьих, в праве органов государства на осуществление от имени государства наблюдения (надзора) за исполнением требований юридических актов.

Характерным является то, что при осуществлении государственно-властных полномочий органы государства в  целях защиты изданных ими правовых актов от нарушений в необходимых  случаях применяют меры принуждения.

Таким образом, основные признаки органа государства выражаются в следующем:

а) орган государства - это звено, часть государственного аппарата;

б) орган государства - организация, ячейка общества, коллектив, определенным образом организованный;

в) для органа государства характерно то, что он является организацией политической (наделенной государственной властью);

г) осуществляет от имени государства его задачи и функции;

д) обладает государственно-властными  полномочиями;

е) имеет свою организованную структуру, территориальный масштаб деятельности, компетенцию;

ж) образуется в  порядке, установленном законом, осуществляет возложенные на него задачи посредством  одного из видов государственной  деятельности;

з) несет ответственность  перед государством за свою деятельность.

В действующем  законодательстве термины «орган государственного управления» и «орган государства» почти совпадают, однако понятие  органа государства более широкое  в отличие от понятия органа государственного управления.

Органы государственного управления (исполнительной власти), являясь одним из видов органов государственной власти, обладают вышеуказанными признаками. Они отличаются от других органов (законодательных и судебных) назначением, содержанием своей деятельности и ее характером. Они осуществляют специфическую по своему содержанию, формам и методам государственную деятельность - государственное управление, являясь, таким образом, также органом управления. Каждый орган государственного управления, как и любой другой государственный орган, имеет свою организационную структуру, т.е. систему построения его внутреннего, или рабочего, аппарата, определяемую задачами органа, территориальный масштаб деятельности, компетенцию, с помощью которой определяются его предметы ведения и полномочия. Их образование, структура, порядок деятельности в основном регламентируются нормами права.

Следовательно, орган государственного управления (исполнительной власти) представляет собой часть механизма (системы) исполнительной власти, выступает по поручению и от имени государства, обладает собственной компетенцией, осуществляет в порядке исполнительно-распорядительной деятельности полномочия, повседневное непосредственное руководство объектами хозяйственного, социально-культурного и административно-политического строительства присущими ему приемами и методами деятельности.

В то же время органы государственного управления (исполнительной власти) обладают и специфическими признаками, отличающими  их от иных видов государственных  органов. Эти признаки определяются своеобразием стоящих перед органами управления задач и методов их осуществления, особым характером их государственной деятельности.

1. Как уже  отмечалось, органы государственного  управления осуществляют специфическую  по своему содержанию и методам деятельность - государственное управление, являясь, следовательно, также органом государственного управления.

2. Органы государственного  управления являются субъектами  исполнительной власти и в  то же время специальным субъектом  государственного управления. Их  функциональное назначение - осуществление  исполнительной и распорядительной  деятельности, которая состоит в практическом исполнении законов и основанных на законах правовых актов в процессе непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством.

Необходимо  уяснить, что орган исполнительной власти - всегда орган государственного управления, в то время как не всякий орган государственного управления является органом исполнительной власти. Эта власть имеет разветвленный организационный механизм, в том числе управленческие органы, действующие лишь в качестве звеньев этого механизма иного (второго) порядка, чем орган исполнительной власти. Так, сформированный исполнительной властью орган какого-либо государственного объединения, выполняя управленческие функции, сам по себе не относится к органам исполнительной власти.

3. Для выполнения  возложенных на них функций  органы исполнительной власти  наделены государственно-властными  полномочиями, реализуемыми ими  в характерных для этих органов  правовых формах.

4. Правовое положение  органов государственного управления  находит свое выражение в их компетенции. В ней закрепляются задачи, функции, права и обязанности, формы и методы деятельности этих органов.

Конкретно правовое положение органов государственного управления определяется следующими основными положениями:

а) они осуществляют свою деятельность на основе Конституции и прнятых в соответствии с ней законов;

б) в процессе осуществления исполнительно-распорядительной деятельности они действуют юридически властно, используя для этого  правовые средства нормотворческого, оперативно-исполнительного (распорядительного) и юрисдикционного (правоохранительного) характера;

в) ведущие звенья системы органов управления образуются непосредственно органами государственной  власти;

г) все они  непосредственно или через вышестоящие  звенья подотчетны и подконтрольны органам государственной власти;

д) каждый нижестоящий  орган управления подчиняется по вертикали соответствующему вышестоящему органу.

Все органы государственного управления обладают административной правосубъектностью, которая определяется уставом или положением о том или ином органе.

Компетенция органов  государственного управления закрепляется в Конституции Республики Беларусь, законах, декретах и указах Президента Республики Беларусь, уставах или  положениях о том или ином органе.

Исполнительно-распорядительная деятельность осуществляется разнообразными органами управления (исполнительной власти), которые можно классифицировать но ряду признаков и прежде всего  в зависимости от государственного устройства, правовых основ образования, организационно-правовых форм, характера компетенции, порядка разрешения подведомственных вопросов.

С учетом территориального масштаба деятельности органы управления (исполнительной власти) подразделяются на центральные и местные. Центральными являются те органы, исполнительно-распорядительная деятельность которых распространяется на всю территорию Республики Беларусь.

Центральным органом  государственного управления Республики Беларусь является Совет Министров  Республики Беларусь, республиканские  органы управления. Местные органы исполнительной власти действуют в пределах административно-территориальных единиц (областные, городские, районные, местная администрация предприятий, местные органы министерств и ведомств).

Разнообразие  органов государственного управления (исполнительной власти) неизбежно  ставит вопрос о роли, которую играет каждый из них в решении общих задач непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством, о связи органов исполнительной власти с законодательными и судебными органами.

Определенные  критерии для классификации органов  исполнительной власти и сведения их в видовые группы предложены наукой административного права. Эти органы можно классифицировать по ряду следующих признаков.

По основаниям образования все органы исполнительной власти (государственного управления) подразделяются на органы, создаваемые на основе Конституции Республики Беларусь:

- президентуры - Президент и его Администрация,  Совет Министров;

- создаваемые  на основе текущего законодательства  и подзаконных актов (министерства, государственные комитеты, комитеты при Совете Министров) и органы исполнительной власти - областные, городские, районные, администрация на территории района в городе.

По способу  образования все органы исполнительной власти разделяют на две группы:

- избираемые (Президент);

- создаваемые  путем принятия или издания распоряжений, указов, декретов Президента, распоряжений уполномоченных органов власти (министерства, комитеты, ведомства, отделы, управления, администрации и др.).

Изменения в  систему органов государственного управления (исполнительной власти) вносятся указами Президента Республики Беларусь. Так, Указом Президента Республики Беларусь от 24 сентября 2001 г. № 516 «О совершенствовании системы республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций, подчиненных Правительству Республики Беларусь», существенно изменена система республиканских органов государственного управления. Многие органы были преобразованы, упразднены или реорганизованы.

По характеру  компетенции органы исполнительной власти подразделяются на органы общей компетенции, ведающие всеми отраслями и сферами управления (Совет Министров Республики Беларусь, исполкомы, администрации в городах с районным делением). Они несут ответственность за положение дел в государстве, области, городе, административно-территориальной единице, руководят многими видами отраслевой и функциональной деятельности. Органы отраслевой компетенции осуществляют руководство подчиненными им отраслями, обеспечивают выполнение задач, стоящих перед этими отраслями, например Министерство транспорта и коммуникаций, Министерство архитектуры и строительства, Министерство связи, Министерство торговли и др.

Органы межотраслевой  компетенции выполняют общие специализированные функции для всех или большинства отраслей и сфер управления, имеющих межотраслевое значение. Среди них своим статусом выделяются органы, оказывающие руководящее воздействие на группы специализированных отраслей (комплексы); органы, выполняющие различные функции (например, Министерство экономики, Министерство по налогам и сборам); органы, выполняющие специализированные функции межотраслевого значения (например, Министерство труда и социальной защиты, Министерство природных ресурсов и окружающей среды, Министерство статистики и анализа); органы, выполняющие функции по определенным проблемам (например, Министерство по чрезвычайным ситуациям, Комитет по проблемам катастрофы на Чернобыльской АЭС при Совете Министров Республики Беларусь, Комитет по стандартизации, метрологии и сертификации при Совете Министров Республики Беларусь и др.).

По порядку  разрешения подведомственных вопросов можно выделить две группы органов исполнительной власти - коллегиальные и единоначальные.

Коллегиальные органы - это организационно и юридически объединенные группы лиц, которым принадлежит приоритет в принятии решений по всем вопросам компетенции данных органов. В коллегиальных органах решения принимаются большинством голосов их членов, с персональной ответственностью за их исполнение, за руководство порученным участком работы. Коллегиальность позволяет наиболее важные и сложные вопросы руководства решать с участием опытных специалистов.

Единоначальные  органы - это те, в которых решающая власть по всем вопросам их компетенции принадлежит возглавляющему данный орган руководителю (министерства, ведомства, управления, отдела, службы, администрации и др.).

Однако в  единоначальных органах исполнительной власти единоначалие сочетается с коллегиальностью. В министерствах, ведомствах, управлениях  и других едино-начальных органах  образуются коллегии, в состав которых входят руководитель органа, его заместители и другие руководящие работники, а также специалисты. Коллегия рассматривает наиболее важные вопросы управления отраслью, сферой и т.п. Решения коллегии проводятся в жизнь, как правило, приказами руководителя единоначального органа, который придает юридическую силу такому решению, обеспечивает его исполнение.

По источнику  финансирования органы управления можно сгруппировать следующим образом: бюджетные, не связанные с производственной деятельностью, обращением материальных ценностей и финансируемые из республиканского бюджета и местных бюджетов; осуществляющие хозяйственную, коммерческую и иную деятельность, связанную с производством материальных ценностей или оказанием платных услуг, и получающие прибыль.

Далее рассмотрим такой субъект административного  права как государственные служащие.

По своей  социальной сущности государственная  служба и государственный аппарат - органически взаимосвязанные понятия, поскольку практически компетенция  органа управления реализуется в действиях его работников.

Эффективность деятельности государственного органа зависит не только от его организации (например, внутренней структуры, штатов, связи с другими органами, компетенции), но и от его личного состава, т.е. работающих в нем людей (от служебного аппарата).

Сотрудники, работающие, в частности, в органах государственного управления, выступают в роли субъектов  административного права наряду с самими органами, одной из сторон административно-правового отношения - государственными служащими, а выполняемая ими работа есть государственная служба.