Соотношение понятий «государственный контроль» и «административный надзор» в государственном управлении

Субъектами  судебного контроля являются: Конституционный  Суд Российской Федерации; суды общей  юрисдикции; арбитражные суды.

Контрольные полномочия Конституционного Суда Российской Федерации  в сфере исполнительной власти и  порядок их осуществления определены Конституцией и Федеральным конституционным законом от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации». Деятельность этого органа призвана служить укреплению основ конституционного строя Российской Федерации, защите основных прав и свобод человека и гражданина, утверждению начал законности в правотворчестве и правоприменении, обеспечению верховенства и прямого действия Конституции на всей территории страны. Федеральный закон РФ от 24 июня 1994 г. «О Конституционном суде РФ»// СЗ, 1994, №13 СТ. 1447

Контрольные полномочия Конституционного Суда РФ в сфере  исполнительной власти предусмотрены  ст. 125 Конституции. Реализуя эти полномочия, суд разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов  Президента, Правительства и органов исполнительной власти субъектов Федерации, изданных по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти и совместному ведению органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, разрешает споры о компетенции, включая споры между органами исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектами. Возможно разрешение и других дел, связанных с конституционным судебным контролем за актами органов исполнительной власти и её должностных лиц.

Формы контроля судов общей юрисдикции за деятельностью органов исполнительной власти имеют свои особенности. Основной задачей судов общей юрисдикции является рассмотрение уголовных, гражданских, административных и иных дел. Контрольная же функция осуществляется ими не отдельно, а в процессе рассмотрения этих дел.

При рассмотрении этих и других дел суд, кроме решения  вопроса по существу, изучает с  позиций закона правомерность действий соответствующих органов исполнительной власти и издаваемых ими правовых актов, тем самым, осуществляя контроль за их деятельностью. При необходимости в выносимых судами решениях, определениях или постановлениях указывается, что суд признает акты управления незаконными. Обнаружив нарушение законности либо существенные недостатки в работе органа исполнительной власти, суд выносит частное определение.

В условиях рыночной экономики особая роль отводится  системе арбитражных судов. Этот вид правосудия позволяет установить жёсткую дисциплину договорных отношений, пресечь экономический произвол чиновников, цивилизованно осуществлять процесс банкротства защитить интересы предпринимателей. Контроль за деятельностью органов исполнительной власти арбитражные суды осуществляют в специфической форме на основе Федерального конституционного закона от 26 апреля 1995 г. «Об арбитражных судах в Российской Федерации» и Арбитражного процессуального кодекса РФ (АПК), принятого 5 мая 1995 г.

Административный  надзор

По мнению ряда ученых, надзор является видом надведомственного  государственного контроля. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 1996.

Между тем имеются  все основания, чтобы провести грань  между контрольной и надзорной  деятельностью, “развести” эти понятия, не отождествлять их, а определить особенности, назначение и место в системе способов обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении. Административное право. Учебник/Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 1999.

Во-первых, различие между надведомственным или внешним  контролем и административным надзором состоит в их содержании. Органы внешнего контроля обладают более широкой компетенцией: она включает в себя проверку состояния дел подконтрольного объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности принимаемых решений, что отражает прежде всего управленческий, организационный аспект контрольной деятельности. Административный же надзор связан с проверкой только законности действий конкретного объекта надзора, приобретая тем самым юридическую окраску.

Во-вторых, контроль и административный надзор различаются по объему полномочий. Контрольные полномочия связаны с вмешательством органов контроля в оперативно-хозяйственную, конкретную производственную деятельность подконтрольного объекта. При этом контрольные полномочия допускают возможность использования дисциплинарной власти - привлечение к дисциплинарной ответственности, вплоть до отстранения провинившегося работника от занимаемой должности. Органы административного надзора такими полномочиями не обладают, они ограничиваются наблюдением, проверкой соблюдения определенных норм, нередко технико-юридического характера, общеобязательных правил, выявлением и пресечением правонарушений, привлечением виновных к административной ответственности.

В-третьих, административный надзор и контроль различаются по объектам наблюдения и проверки. С этой точки зрения административный надзор включает три его разновидности:

а) он осуществляется в отношении  неопределенного (не персонифицированного) круга физических и юридических  лиц независимо от их ведомственной подчиненности и формы собственности, не находящихся в каком-либо подчинении органов надзора, за соблюдением ими определенных правил, например, правил поведения (деятельности) в общественных местах;

б) административный надзор распространяется на определенный круг граждан, должностных лиц, юридических лиц и по конкретным вопросам, например, надзор за соблюдением гражданами правил приобретения, хранения и использования огнестрельного оружия, должностными лицами, ответственными за сохранность и использование радиоактивных материалов, средств цветного копирования;

в) персонифицированный административный надзор, осуществляемый органами внутренних дел в отношении некоторых  граждан, освобожденных из мест лишения  свободы.

В-четвертых, организационно-административный надзор представляет процесс последовательно осуществляемых этапов или стадий: предварительный -- анализ информации о поднадзорном объекте, разработка и доведение до объекта надзора соответствующих норм, правил его функционирования; текущий -- включающий систематическое и непосредственное наблюдение, инспектирование, проверки, в ходе которых выявляются нарушения, применяются меры пресечения, восстанавливается нарушенный порядок, решается вопрос о необходимости привлечения виновных к ответственности; заключительный -- состоящий в анализе общего положения объекта надзора, выявлении тенденций, разработке предложений.

В-пятых, административный надзор и контроль характеризуют особые методы их осуществления. Для административного  надзора основным методом является непосредственное постоянное наблюдение за соответствующими объектами, проверка по заявлениям и жалобам, а также по собственной инициативе. Арсенал методов внешнего контроля значительно шире: проверка, обследование, ревизия, проведение экспертизы и др.

В-шестых, административный надзор, как правило, связан с применением  административного принуждения, причем надзорные органы используют административно-предупредительные  меры (например, карантин), меры административного  пресечения (например, запрещение эксплуатации неисправного автомототранспорта), меры административно-процессуального обеспечения (например, изъятие вещей, товаров и документов), административные взыскания. Следовательно, органы административного надзора одновременно являются и органами административной юрисдикции. Органы надведомственного, внешнего контроля таким объемом административно-принудительных полномочий не обладают.

Таким образом, административный надзор как самостоятельный вид  контрольно-надзорной деятельности по обеспечению законности и дисциплины в процессе реализации исполнительной власти обладает следующими признаками:

- отсутствие организационной  подчиненности субъектов надзора  и поднадзорных объектов;

- возможность оценки деятельности  поднадзорных объектов только  с точки зрения законности и по достаточно узкому кругу специальных вопросов;

- невозможность вмешательства  в оперативно-хозяйственную деятельность  объекта надзора;

- наличие специального  объекта надзорной деятельности -- норм, правил, требований, стандартов, содержащихся в нормативных актах, и их исполнение физическими и юридическими лицами;

- возможность самостоятельного  применения мер административного  принуждения в случаях обнаружения  правонарушений или возникновения  угроз безопасности различным  объектам;

- строгое ограничение данных мер принуждения правовыми рамками; наличием юрисдикционных полномочий.

Итак, административный надзор -- это особый вид государственной  управленческой деятельности, осуществляемой специальными органами исполнительной власти в отношении организационно неподчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, должностных лиц и граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, стандартов, требований с использованием комплекса мер административного принуждения с целью предупреждения, выявления и пресечения правонарушений, восстановления предписанного порядка и привлечения виновных к административной ответственности. С одной стороны, он средство административного воздействия, вид исполнительно-распорядительной деятельности, а с другой - часть государственного надзора, средство обеспечения режима законности.

Основные направления  административного надзора:

Правотворчество, участие  в определении правового режима поднадзорных объектов;

Организационно-массовая и  материально-техническая (предупредительная) деятельность.

Предварительный контроль. В частности, проведение экспертиз, выдача заключений на проекты строительства  сооружений, государственные аттестации и сертификации;

Применение мер пресечения неправомерных действий для уменьшения тяжести последствий таких действий, а также эпидемий. пожаров, неблагоприятного воздействия окружающей среды;

Привлечение виновных к ответственности.