Протокол
о совершении административного
правонарушения не является единственным
процессуальным документом, фиксирующим
возбуждение производства по делу об административном
правонарушении. Так, юридическую силу
протокола имеет постановление прокурора
о возбуждении дела об административном
правонарушении (см. комментарий к
ст.28.4); определение о возбуждении дела
об административном правонарушении,
вынесенное уполномоченным органом, в
случаях, когда необходимо административное
расследование (см. комментарий к ст.28.7).
" Юридическую
силу протокола о совершении
административного правонарушения
имеют составленные в установленной форме акты проверки в тех случаях,
когда протокол не составляется, например
акты налоговых проверок в отношении юридических
лиц и индивидуальных предпринимателей.
2.Должностные
лица, уполномоченные составлять
протоколы об
административных
правонарушениях (Статья 28.3)
1. Протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных
настоящим Кодексом, составляются
должностными лицами органов,
уполномоченных рассматривать дела
об административных правонарушениях
в соответствии с главой 23 настоящего Кодекса, в пределах компетенции соответствующего
органа.
2. Помимо случаев, предусмотренных
частью 1 настоящей статьи, протоколы
об административных правонарушениях
вправе составлять должностные
лица федеральных органов исполнительной
власти, их учреждений, структурных
подразделений и территориальных органов,
а также иных государственных органов
в соответствии с задачами и функциями,
возложенными на них федеральными законами
либо нормативными правовыми актами Президента
Российской Федерации или Правительства
Российской Федерации.
Наделение должностных лиц полномочиями
по составлению протокола об административном
правонарушении вытекает из контрольно-надзорных
функций органов (должностных лиц)
и их полномочий по рассмотрению дел
об административных правонарушениях.
Должностное лицо
действует в пределах своих
служебных обязанностей и составляет
протокол за нарушение тех
правил, за соблюдением которых
на него возложено осуществление
контроля.
В данной статье
устанавливается общее правило,
согласно которому протоколы об административных
правонарушениях, предусмотренных КоАП,
составляются должностными лицами органов,
уполномоченных рассматривать дела об
административных правонарушениях, в
пределах компетенции соответствующего
органа. Так, протоколы об административных
правонарушениях от имени соответствующих
органов уполномочены рассматривать:
1) руководители соответствующих
федеральных органов исполнительной
власти, их учреждений, их заместители;
2) руководители структурных подразделений
и территориальных органов соответствующих
федеральных органов исполнительной власти,
их заместители; 3) иные должностные лица,
осуществляющие в соответствии с федеральными
законами либо нормативными правовыми
актами Президента РФ или Правительства
РФ надзорные или контрольные функции;
4) уполномоченные должностные лица органов
исполнительной власти субъектов РФ.
Должностные
лица, уполномоченные рассматривать
дела об административных правонарушениях
в соотетствии с нормами гл.23
КоАП, обладают этими полномочиями
в полном объеме и при составлении
протокола, если не установлено
иное.
Частью
2 данной статьи предписывается, в каких случаях протоколы
об административных правонарушениях
вправе составлять должностные лица федеральных
органов исполнительной власти, их учреждений,
структурных подразделений и территориальных
органов, а также иных государственных
органов в соответствии с задачами и функциями,
возложенными на них федеральными законами
либо нормативными правовыми актами Президента
РФ и Правительства РФ.
Перечень
должностных лиц, уполномоченных
составлять протокол об административном
правонарушении, указанных в данной статье, зависит
от множественности и многообразия органов
(должностных лиц), уполномоченных рассматривать
дела об административных правонарушениях.
Как
вытекает из смысла и содержания
данной статьи, перечень должностных
лиц, уполномоченных составлять протоколы об
административных правонарушениях, устанавливается
соответствующими федеральными органами
исполнительной власти, а в субъектах
РФ - органами исполнительной власти субъектов
РФ. При этом право составлять протокол
предоставляется должностным лицам организаций,
не входящих в систему органов исполнительной
власти. В частности, в случаях предусмотренных
в ч.5 данной статьи, протоколы об административных
правонарушениях вправе составлять члены
избирательной комиссии, комиссии референдума
с правом решающего голоса, уполномоченные
избирательные комиссиями, комиссиями
референдума; члены комиссии по делам
несовершеннолетних и защите их прав;
инспектора Счетной палаты РФ; должностные
лица государственных внебюджетных фондов.
Следует заметить, что правом составлять
протокол не наделены представители общественной
организации или органа общественной
самодеятельности, что обусловлено их
иной правовой природой: общественные
объединения независимы в своей деятельности
от органов исполнительной власти. Примером
может служить деятельность профсоюзных
инспекторов по охране труда: согласно
действующему законодательству в случае
выявления нарушений, угрожающих жизни
и здоровью работников, взаимодействуя
с государственными органами надзора
и контроля, они имеют право только обращаться
в Федеральную инспекцию труда или подведомственные
ей государственные инспекции труда для
принятия неотложных мер, что является
поводом к проверке информации и составлению
протокола.
Перечень должностных лиц, уполномоченных составлять административное
правонарушение, обусловлен и характером
административного правонарушения.
" В
большинстве своем административные
правонарушения являются сложными:
два и более объекта посягательства,
два и более действия (бездействия). На практике это зачастую
создает проблемы при определении подведомственности,
много уходит времени на согласование.
И в этом случае установление в данной
статье перечня должностных лиц, уполномоченных
составлять протокол об административном
правонарушении, безусловно, влияет на
оперативное реагирование правонарушения."1
Как
вытекает из содержания комментируемой
статьи, неправильное определение
подведомственности дел об административных
правонарушениях на стадии составления
протокола влечет правовые последствия: в случае,
если протокол об административном правонарушении
составлен неправомочным лицом, дело об
административном правонарушении на стадии
рассмотрения возвращается для устранения
недостатков (ст.28.8).
3.Возбуждение
дел об административных правонарушениях
прокурором (Статья 28.4)
1. При осуществлении
возложенных на прокуратуру функций
по надзору за исполнением
законов федеральными министерствами
и ведомствами, представительными(законодательными) и исполнительными органами субъектов
РФ, органами местного самоуправления,
органами военного управления, органами
контроля, их должностными лицами, а также
за соответствием законам издаваемых
ими правовых актов в связи с поступившей
информацией о фактах нарушения закона,
прокурор согласно ст.22, 25 Федерального
закона от 17 января 1992 г. "О прокуратуре
Российской Федерации" вправе возбудить
любое дело об административном правонарушении,
ответственность за которое предусмотрена
настоящим Кодексом или законом субъекта
РФ, статьей установлены случаи, когда
дела об административных правонарушениях,
возбуждаются прокурором.
2. О возбуждении
дела об административном правонарушении
прокурором в предусмотренные
сроки выносится мотивированное
постановление. Право вынесения указанного постановления
дано только прокурору и его заместителю.
При вынесении мотивированного постановления
о возбуждении дела об административном
правонарушении прокурор должен выяснить:
образует ли действие (бездействие) характер
административного правонарушения; какое
конкретное предписание закона нарушено;
установлено ли лицо, совершившее административное
правонарушение; истек ли срок привлечения
к административной ответственности;
какой орган или должностное лицо вправе
привлечь виновного к административной
ответственности.
3. Если производство по
делу об административном правонарушении
возбуждено постановлением прокурора,
то протокол в этом случае не составляется.
4.Сроки составления протокола
об административном правонарушении (Статья 28.5)
1. Протокол об административном
правонарушении составляется немедленно
после выявления совершения административного
правонарушения.
2. В случае, если требуется
дополнительное выяснение обстоятельств
дела либо данных о физическом
лице или сведений о юридическом лице, в отношении
которых возбуждается дело об административном
правонарушении, протокол об административном
правонарушении составляется в течение
двух суток с момента выявления административного
правонарушения.
3. В случае проведения административного расследования протокол
об административном правонарушении составляется
по окончании расследования в сроки, предусмотренные
статьей 28.7 настоящего Кодекса.
Процессуальный срок представляет собой
определенный промежуток времени, на протяжении
которого должны совершаться те или иные
действия либо приниматься решения по
делу. Соблюдение сроков является одним
из обязательных условий своевременного,
оперативного разбирательства дела об
административном правонарушении.
Вопрос
о сроках составления протоколов об административных
правонарушениях в законодательстве РСФСР
практически не был регламентирован, хотя
в целом учитывались сроки наложения административного
наказания, по истечении которых применение
мер административного наказания не допускалось.
И только в последние годы наметилась
тенденция по разрешению данного вопроса
в законах об административной ответственности.
В данной
статье сроки составления протокола
об административном правонарушении
регламентируются впервые, и в достаточной степени жестко. При этом
в зависимости от характера административного
правонарушения и условий его совершения
установлено несколько вариантов сроков
составления протокола об административном
правонарушении: а) немедленное составление;
б) в течение двух суток; в) в течение месяца;
г) в течение двух месяцев; д) в течение
шести месяцев.
Протокол
об административном правонарушении
составляется немедленно после
выявления совершения административного
правонарушения. Основанием
для составления протокола в течение двух суток с момента
выявления административного правонарушения
является необходимость: дополнительного
выяснения обстоятельств дела; установления
данных о физическом лице, индивидуальном
предпринимателе или о юридическом лице,
в отношении которых возбуждается дело
об административном правонарушении.
Срок составления протокола в течение
месяца, а в исключительных случаях двух
и шести месяцев (по делам о нарушении
таможенных правил) обусловлен необходимостью
административного расследования, только
по окончании которого и составляется
протокол (ч.6. ст.28.7). Административное
расследование (например, правонарушения
в области антимонопольного законодательства,
налогов и сборов, таможенного дела, дорожного
движения и. т. п.) проводиться по месту
совершения или выявления административного
правонарушения.
Затем протокол направляется
судье, органу (должностному лицу), уполномоченному
рассматривать дело, в течение
суток с момента его составления.
Если правонарушение влечет за собой
административный арест, протокол передается
судье немедленно после его составления.
5.Назначение административного
наказания без составления протокола. (Статья 28.6)
1. В случае, если при
совершении административного правонарушения
назначается административное наказание в виде предупреждения или
административного штрафа в размере, не
превышающем одного минимального размера
оплаты труда, а при нарушении таможенных
правил - в размере, не превышающем десяти
минимальных размеров оплаты труда, протокол
об административном правонарушении не
составляется, а уполномоченным на то
должностным лицом на месте совершения
административного правонарушения оформляется
предупреждение либо налагается и взимается
административный штраф. В случае совершения
административного правонарушения, предусмотренного
главой 12 настоящего Кодекса, постановление
о наложении административного штрафа
оформляется в порядке, предусмотренном
статьей 32.3 настоящего Кодекса, а административный
штраф взимается в порядке, предусмотренном
статьей 32.2 настоящего Кодекса.
2. В случае, если лицо,
в отношении которого возбуждено
дело об административном правонарушении,
оспаривает наличие события административного
правонарушения и (или) назначенное
ему административное наказание
либо отказывается от уплаты административного штрафа на месте совершения
административного правонарушения, составляется
протокол об административном правонарушении.
Новый КоАП, как
и КоАП РСФСР, предусматривает
осуществление производства по
делу об административном правонарушении в упрощенном порядке - без составления
протокола. Особенностью упрощенного
(усеченного) производства является назначение
административного наказания без составления
протокола на месте совершения административного
правонарушения. В данном случае должностное
лицо, обнаружившее нарушение, самостоятельно
принимает решение о наложении административного
наказания и исполняет решение немедленно
или разъясняет порядок исполнения назначенного
наказания. Обязательным условием назначения
административного наказания без составления
протокола является совершение малозначительного
нарушения. Показателем малозначительности
административного правонарушения выступает
вид административного наказания и его
размер.
Административное
наказание без составления протокола
назначается в виде предупреждения.