Правовое регулирование государственной службы

Основой обеспечения  целостности системы государственной  службы станут федеральные законы о  системе государственной службы и о государственной гражданской  службе Российской Федерации.

Нормативное правовое регулирование государственной службы в отдельных государственных органах осуществляется посредством разработки и принятия федерального закона о дипломатической службе и федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения государственной службы в органах внутренних дел Российской Федерации, органах юстиции Российской Федерации, учреждениях и органах уголовно - исполнительной системы Минюста России, а также путем внесения изменений и дополнений в действующие федеральные законы о воинской обязанности и военной службе, о прокуратуре, о налоговой полиции, о таможенной службе и другие.

Федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации изменяются и дополняются  на систематизированной основе. Это  восполнит имеющиеся пробелы  правового регулирования, в особенности в отношении профилактики коррупции и борьбы с ней.

Законодательство  субъектов Российской Федерации  о государственной службе приводится в соответствие с федеральным  законодательством.

Законодательство  Российской Федерации, в том числе трудовое законодательство, будет использоваться на основе субсидиарности по отношению к законодательству о государственной службе.

Правовое регулирование  института государственной службы в России стремительно развивается. Об этом убедительно свидетельствует новое российское законодательство о системе государственной службы (Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации")⁸ и государственной гражданской службе (Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации")⁹. Однако не всякое изменение законодательства повышает его правовое качество и улучшает саму деятельность по осуществлению функций государственного управления; не происходит автоматического улучшения и корпуса государственных служащих. К сожалению, одни лишь законы не изменяют нравственный облик российского государственного служащего и его профессиональные качества. Президент РФ в своем Послании Федеральному Собранию РФ 16 мая 2003 г. отметил: "Наша бюрократия и сегодня обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти. Должен подчеркнуть, что такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов. При этом, несмотря на огромное число чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах власти, голод на современных управленцев, эффективных людей".¹⁰

Исследование  вопроса о направлениях и итогах развития российского законодательства о государственной службе за последние восемь лет и особенно 2003-2004 гг., не дает ясного ответа на вопрос, поставленный в самом названии настоящей работы. С нашей точки зрения, внимательное изучение не только государственно-служебного публичного права и законодательства, но и сложившихся административно-правовых конструкций в этой сфере не позволяет утверждать, что государственно-служебные отношения в России получат в связи с принятием Федеральный закон от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации" и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" необходимый импульс для дальнейшего непротиворечивого и поступательного развития. Конечно, всякие законодательные акты, принятые в рамках спланированной административной реформы, приносят тот или иной "государственно-правовой эффект". Однако для укрепления юридических основ современного правового государства простого желания улучшить деятельность государственного аппарата посредством принятия каких бы то ни было законов вряд ли достаточно. Нужно разрабатывать правовые нормы, которые реально и эффективно осуществляли бы позитивное правовое регулирование государственно-служебных отношений.

Преобразования, происходящие в системе российского административного права, во многом связаны с осуществляемыми в нашей стране судебной, правовой и административной реформами. Ученые продолжают обсуждать вопросы взаимосвязи государственной службы и гражданского общества¹¹, а также общие вопросы реформирования государственно-служебного законодательства¹². Очевидно, было бы правильным установление конечных целей реформирования административного права. Совершенно необходимым является построение модели изменения содержания административно-правового регулирования, которая неизбежно будет складываться в результате проводимых преобразований в административной сфере. С одной стороны, административная реформа воздействует на систему административного права. Уже сейчас утверждают, что принятие в 2003 году Федеральный закон "О системе государственной службы Российской Федерации" явилось результатом проводимой в стране административной реформы¹³. Следующим шагом в развитии института государственной службы стало принятие Государственной Думой Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации"¹⁴. Этот закон называют "трудовым кодексом" для чиновника или ГОСТом службы¹⁵.

С другой стороны, административное право может само воздействовать на характер и содержание административной реформы. Создатели концепции административной реформы, с нашей точки зрения, в меньшей степени согласовывали ее направления и этапы проведения с потребностями развития административного права. Административная реформа изменяет черты, содержание, а иногда и сами принципы соответствующих административно-правовых институтов.

В литературе новые  законы о государственной службе получили неоднозначную оценку: наряду с утверждениями о том, что  они "заложили, в целом, твердые  правовые основы построения и практической деятельности самой двигательной силы в государственном механизме"¹⁶, можно встретить и достаточно отрицательные оценки нововведений. Например, президент фонда "ИНДЕМ" г. Сатаров оценивает Федеральный закон от 27 июля 2004 г. "О государственной гражданской службе Российской Федерации" на "три с минусом" и приводит соответствующие обоснования.¹⁷

Государственная служба - важнейший административно-правовой институт, которому в системе административно-правового  регулирования отведена роль "локомотива" для обеспечения "движения" государственного управления. Исследование теоретических проблем российской государственной службы происходило в постсоветское время в условиях стремительно развивающегося законодательства о государственной службе, появления новых доктрин, публикации множества научных трудов. По нашему мнению, в настоящее время не только не потеряла актуальности и значимости, но даже и укрепилась идея выделения из структуры административного права такой подотрасли, как служебное право¹⁸. Появляющиеся время от времени в научной литературе рассуждения об отсутствии смысла в формировании публичного служебного права не базируются на весомых аргументах и должном доктринальном обосновании. Развитие законодательства о государственной и муниципальной службе осуществляется быстро, что позволит создать основу для дальнейшего развития и самого служебного права.

В Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную  перспективу (2003-2005 годы), утвержденной распоряжением Правительства РФ от 15 августа 2003 г. N 1163-р, в рамках проведения административной реформы предполагается:

"дальнейшее  совершенствование системы государственной  службы в увязке с новыми  принципами построения и функционирования  исполнительной власти;

совершенствование оплаты труда государственных служащих с учетом эффективности их деятельности, улучшение финансово-экономического и материально-технического обеспечения государственной службы;

разработка  механизмов ротации кадрового состава  государственных служащих, формирования на конкурсной основе кадрового резерва;

формирование  механизмов регулирования служебного поведения и конфликта интересов"¹⁹.

Принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. "О системе  государственной службы Российской Федерации" является новым крупным этапом в развитии института государственной службы. Однако отдельные положения этого закона являются, по нашему мнению, весьма спорными и противоречивыми.

Реформа государственной  службы - не самоцель, ее проведение направлено на обеспечение процессов построения, формирования правового демократического государства. И в этом плане представляются исключительно важными вопросы достаточной открытости, прозрачности деятельности государственных органов, дебюрократизации государственной службы.

Следует уточнить, что требования открытости и прозрачности деятельности государственных органов в большей степени касаются государственной гражданской службы, но и военная, и правоохранительная службы не могут оставаться информационно закрытыми для общества. Степень их открытости должна быть определена с учетом необходимости обеспечения безопасности государства, сохранения государственной тайны, тайны следствия и другой информации конфиденциального характера.

          Таким образом, государственная служба должна строиться на принципах законности, открытости, обязательности, ответственности, а деятельность государственных органов - осуществляться на основе регламентов, обеспечивающих эффективное функционирование государственного аппарата. В свою очередь, установление четких правовых процедур при функционировании государственных органов может, наконец, положить начало устранению таких негативных явлений, как бюрократизм, волокита, формализм, безответственность.

 

 

 

 

3. Глава 2. Основные функции государственной службы

 

 

Организация и реальный процесс управления в современных государствах являются многогранными и сложными явлениями общественной жизни, которые требуют знаний, опыта и определенных навыков в данной сфере. В течение столетий “бюрократы”²⁰ играли важнейшую роль в процессе принятия политических решений, а “правители” решали проблему эффективного контроля деятельности государственных служащих. С ростом влияния государства росли и возможности воздействия государственных служащих на политическую сферу. В настоящее время во всех развитых демократия роль государственной службы в процессе управления чрезвычайно велика, однако наиболее экстремальные формы такого влияния можно было наблюдать в коммунистических странах, где она еще более усиливалась централизованным партийным контролем во всех сфер общественной, а также частной жизни. В 19-м веке, описывая Австро-венгерскую империю Меттерних говорил, что ею не правят, а управляют (имея в виду административное управление, осуществляемое государственными служащими), аналогичную ситуацию можно наблюдать во многих сферах и сегодня.

Государственная служба является общественным институтом, реализующим функции и обязанности государства по отношению к обществу и отдельным гражданам. Это своего рода двигатель государства. Функции и задачи бюрократии соответственно менялись в течение ее существования в зависимости от функций и задач, выполнявшихся государством. Однако трудно усомниться в том, что в сообществе такого масштаба, каковым является государство, где сосуществует и взаимодействует множество граждан, задачи, выходящие за рамки интересов одного конкретного гражданина должны исполняться соответствующими общественными (государственными) органами. Предметом дискуссии может быть лишь объем, выполняемых государственными органами функций, а значит, и объем функций государственных служащих, занятых в этих органах, а также опасности и негативные явления, связанных с избыточным объемом данных функций.

 

 

 

 

 

 

 

 

1. 2.1. Функции государственной службы на ранних этапах развития государства

 

 

В эпоху абсолютизма  государство распространяло свое воздействие  практически на сферы общественной жизни для обеспечения благосостояния граждан (меркантилистское государство  благосостояния). Такое государство называли также “полицейским”, так как оно в лице верховного правителя “обеспечивало все необходимое с его точки зрения для безопасности, удобства, хорошего воспитания, порядка, питания, населенности и богатства граждан”.²¹ В этом государстве с его затрагивающим все сферы жизни регулированием государственные служащие (чиновники) занимались, прежде всего, освоением новых земель и полезных ископаемых, стимулированием развития и контролем за ремеслами, ставками налогов и пошлинами, принуждением к труду, школами, культурой, жизненным укладом граждан и демографической политикой.

Произвол и  излишняя опека полицейского государства  были преодолены в рамках либерального правового государства 19 столетия, в котором гражданам была обеспечена защита о произвола власти, гарантированы равенство всех перед законом и максимально возможная личная свобода. В рамках этого государства государственных служащих также были поставлены в условия, в которых они имели право и должны были действовать только в рамках закона, как исполнители воли государства.

В зависимости  от формы государства изменяется объем и характер его функций, а также функции государственной службы. В современных развитых странах эти функции также могут быть различными. Так, например, в странах с социал-демократической и консервативной моделью социального государства функции, выполняемые публичным (государственным) сектором очень широки, вследствие чего объем задач государственная службы увеличивается, а значит, усиливается и объем контроля за жизнью граждан, что отмечается многими исследователями на примере скандинавской модели государства всеобщего благосостояния (welfare state).

 

 

 

 

 

 

 

 

 

2. 2.2 .Задачи и функции государственной службы в современном индустриальном и постиндустриальном обществе

 

В современном  обществе развиваются параллельно  две тенденции: экономика стремится к свободному, регулируемому только рыночными механизмами развитию, однако одновременно возрастают и ожидания по отношению к государству и его аппарату, который призван, используя определенные регулирующие механизмы, поддерживать состояние равновесия сложнейший общественный организм, заботиться о стабильности системы денежного обращения, обеспечивать условия для роста экономики, а также участвовать в перспективном развитии, направленном в будущее. В соответствии к кругом задач и характером функций речь идет в данном случае о государственной службе в широком смысле слова, имеются ввиду не только чиновники, работающие за письменным столом, но работники просвещения, здравоохранения, транспорта, органов охраны правопорядка.