Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти

В этой связи закономерен следующий вопрос: как, каким образом достигаются цели исполнительной власти? Ответ на данный вопрос предполагает учет государственно-правовой природы исполнительной власти. Соответственно в интересах практической реализации законов органами исполнительной власти используется определенный объем государственно-властных полномочие (издание юридически обязательных актов, обеспечение исполнения содержащихся в них требований и т.п.). Другая часть такого рода полномочий приходится на долю органов законодательной и судебной власти.8

Но значит ли это, что сама исполнительная власть есть вид государственной деятельности? Конечно, нет. Все дело в том, что любые полномочия, кому бы они ни были предоставлены, должны иметь соответствующее внешнее выражение. Иначе говоря, они могут быть практически использованы только в форме определенных действий, т.е. деятельности. А это означает, что для реализации исполнительной власти (как, впрочем, и законодательной, и судебной) требуется деятельность тех государственных органов, которые на это уполномочены. Иначе сама исполнительная власть превращается в абстракцию.9

Таким образом, логичен следующий вывод; исполнительная власть не тождественна государственной деятельности. Однако соответствующий вид государственной деятельности ( в нашем случае – исполнительная деятельность) – не сама государственная власть (в нашем случае – исполнительная власть), а только форма ее практической реализации. Власть является содержанием такой деятельности, выражением ее функционального назначения.

Следовательно, исполнительная власть выражается в особом, т.е. правоприменительном (правоисполнительном) виде государственной деятельности. Это означает, что она олицетворяется в деятельности специальных субъектов, наделенных исполнительной компетенцией. Как уже подчеркивалось, в роли таких субъектов выступают органы исполнительной власти. Именно в деятельности этих субъектов исполнительная власть приобретает динамические, т.е. реальные, ощутимые качества,

Как можно характеризовать деятельность таких органов? Из предыдущего изложения со всей определенностью можно сделать вывод о том, что именно государственное управление по своему назначению и содержанию представляет собой тот вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть. Соответственно все субъекты (органы) исполнительной власти фактически являются звеньями системы государственного управления. Государственное управление, в свою очередь, есть деятельность исполнительно-распорядительного характера, что означает, во-первых, ее функциональную направленность (исполнительство), и, во-вторых, ее государственно-властный характер (распорядительство).10

В самом широком смысле под управлением понимается деятельность, направленная на руководство чем-либо (кем-либо), на упорядочивающее воздействие в отношении тех или иных организованных систем, на поведение участников совместной деятельности с целью обеспечения их организованного взаимодействия. В этом – социальное назначение управления. Очевидно, что его цели могут быть достигнуты при условии известного подчинения воли управляемых воле управляющих. Таков механизм реализации социального управления, которое может пониматься как средство организации общественных связей.

Эти признаки социального управления легко обнаруживаются при анализе исполнительной власти и форм ее реализации, о чем речь шла ранее. И конечно, налицо полное совпадение механизма реализации исполнительной власти в ее современном понимании с механизмом государственного управления.

Характеризуя исполнительную власть в ее практическом выражении, необходимо учитывать еще одну ее принципиальную особенность. В отличие от законодательной и судебной ветвей власти она непосредственно воздействует на процессы, происходящие в экономической, социальной и административно-политической сферах жизни общества.11

Этому способствует то, что именно в ведении соответствующих органов исполнительной власти находятся все наиболее существенные атрибуты государственной власти, как-то: финансы, важнейшие средства коммуникации, службы внутренней и внешней безопасности, объекты государственной собственности и т.п. Вместе с тем именно в процессе реализации исполнительной власти обеспечиваются права и обязанности физических и юридических лиц (в последнем случае независимо от формы собственности), осуществляется регулирование работы различных объектов негосударственного сектора и государственный контроль (надзор) за деятельностью в управляемой сфере общественных отношений. Все это – ведущие направления государственно-управленческой деятельности, с достаточной отчетливостью выражающие приоритет публичных (но не частных) интересов.

В современных условиях исполнительная власть в ее государственно-управленческом смысле все в большей степени отказывается от непосредственного управления теми или иными объектами. Это связано в первую очередь с широким процессом разгосударствления ранее бывших государственной собственностью предприятий и учреждений, с их приватизацией и акционированием. В связи с этим все чаще стал употребляться термин «государственное регулирование».

Каково соотношение понятий «государственное управление» и «государственное регулирование»? Принципиальных различий по целевому назначению между этими понятиями нет. Объясняется это тем, что фактически регулирование по своей сути есть непременный элемент государственно-управленческой деятельности, одна из его функций, т.е. основных направлений деятельности. В числе подобных функций обычно называют распорядительство, регулирование, организацию, координацию и контроль. При этом распорядительство предполагает прямое вмешательство субъекта управления в деятельность управляемых объектов (например, адресные задания). Что же касается регулирования, то его суть состоит в установлении определенного порядка (режима) деятельности таких объектов, т.е. в ее упорядочении. Уже из этого ясно, что регулирование не противопоставляется управлению. Иного и не может быть, ибо одна из функций управленческой деятельности не может «поглотить» всю эту деятельность.12

Как свидетельствует практика реализации исполнительной власти, управляя, государство регулирует, а регулируя – управляет. Соответственно в компетенции органов исполнительной власти легко обнаруживаются как распорядительные, так и регулирующие полномочия.13

Фактически же речь может идти лишь о следующем. Как правило, управление традиционно связывается с наличием у его субъектов непосредственно подчиненных объектов, а регулирование – с воздействием преимущественно на не подчиненные субъекту управления объекты (например, на общественные объединения, негосударственные формирования, на самостоятельно действующие предприятия и учреждения государственного сектора и т.п.). Однако все это относительно, так как и в том, и в другом случае подразумеваются те или иные варианты практической реализации исполнительной власти. А это означает, что государственное управление – более широкое понятие по сравнению с понятием государственного регулирования. В чисто юридическом смысле регулирование, являясь элементом (функцией) управленческого процесса, находит свое выражение в установлении правил поведения в управляемой сфере, т.е. в правовом регулировании. В нашем случае имеется в виду административно-правовое регулирование.

Итак, мы познакомились с наиболее ярко проявляющимися признаками, с помощью которых можно получить представление об исполнительной власти и механизме ее практической реализации. В ее основе – государственно-управленческая деятельность органов исполнительной власти, нуждающаяся как и все иные виды государственной деятельности в соответствующем правовом оформлении. Традиционно роль правового регулятора общественных отношений, складывающихся в процессе реализации исполнительной власти, отводится особой правовой отрасли – административному праву. Само наименование такой отрасли имеет специфическую корневую основу – лат. administratio, который переводится как «управление».14

Отсюда потребность в детальном рассмотрении всех основных элементов, способных в своей совокупности характеризовать административное право – «юридического спутника» всех проявлений государственно-управленческой деятельности, т.е. практического выражения исполнительной власти как особой ветви единой государственной власти Российской Федерации.

2.1 Правительство Р.Ф. коллективный  субъект административного права.

Правительство РФ является коллективным субъектом административного права. Причем его положение как субъекта административного права во многом определяется его положением и местом в системе органов государственной власти, которые, в свою очередь, вытекают из принципа разделения властей, сформулированного в ст.ст. 10 и 11 Конституции РФ. Правительство осуществляет государственную власть наравне с Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и судами. В ст. 110 Конституции РФ прямо устанавливается, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации.15

Правительство РФ представляет собой особую структуру государства – орган государственной власти, которая призвана, с одной стороны, воспринимать (отражать) потребности, интересы и цели российского общества, адекватно их закреплять в своих правовых актах и содержании организационной деятельности, а с другой – рационально и законно управлять общественными процессами, придавать им целостность, организованность, динамику и эффективность.

Законом о Правительстве устанавливается, что Правительство РФ является органом государственной власти Российской Федерации. Правительство РФ осуществляет исполнительную власть Российской Федерации. Правительство РФ является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст. 1 Закона о Правительстве).16

Вопрос о субъектах отрасли права относится к числу наиболее важных и сложных в юридической науке. Его правильное решение влияет на предмет и метод правового регулирования, четкое определение адресатов правовых норм, объема их прав и обязанностей, пределов действия правовых норм отрасли и ее принципов. Научные исследования, посвященные субъектам административного права, способствуют выработке рекомендаций для законодательной и правоприменительной деятельности, они также необходимы для организации научной работы ученых-административистов.

Под субъектом права понимается участник общественных отношений, которого юридическая норма наделяет правами и обязанностями. Это понятие включает в себя два критерия: социальный – участие в качестве обособленного, способного вырабатывать и осуществлять единую волю, персонифицированного субъекта; юридический – признание правовыми нормами способности быть носителем прав и обязанностей, участвовать в правоотношениях.

Важно определить соотношение понятий: субъект права и субъект правоотношения. Понятия "субъекты права" и "субъекты правоотношений" в принципе равнозначны, хотя в литературе на этот счет делаются определенные оговорки. Ряд ученых полагает, что субъект – это понятие, которым должны обозначаться реальные участники конкретных правоотношений. В связи с этим иногда различаются такие категории, как "субъект права" и "субъект правоотношения". Субъект права по общему правилу – это лица, которые обладают правосубъектностью, то есть потенциально способны быть участниками конкретных правоотношений.

Ц.А. Ямпольская отмечала, что субъектами права являются носители прав и обязанностей, участвующие в правоотношении или могущие в нем участвовать, то есть могущие стать участниками правоотношений. 17

"Субъектами административного  права следует признать участников  управленческих отношений, которых  административно-правовые нормы  наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает". Примерно такая же точка зрения высказывается и в работах по теории права.

Резюмируя вышесказанное, представляется возможным сказать, что категории "субъект права" и "субъект правоотношения" при всей их близости являются различными категориями. Субъект права – это тот, кто обладает правоспособностью и может участвовать в конкретном правоотношении. Субъект правоотношения – это тот, кто участвует в данном правоотношении. Как отметил С.Ф. Кечекьян, под "субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении".18

Субъектами административного права следует признать участников общественных отношений, которых нормы административного права наделили правами и обязанностями, способностью вступать в административно-правовые отношения. Правоотношения – основной канал реализации правовых норм, поэтому носитель прав и обязанностей, как правило, становится субъектом правоотношений, и в общем круг тех и других совпадает.19

Ц.А. Ямпольская выделила три основные группы субъектов административного права: "1. Органы государства и их агенты. 2. Общественные организации и их органы. 3. Граждане". Д.Н. Бахрах отмечает, что "все субъекты объединены … в две большие группы: лица и законные организации". Но в данной классификации не выделены иностранные, международные, религиозные организации. В связи с этим необходимо отметить, что административное право наделяет правосубъектностью большой круг участников общественных отношений, а это отражает такой объективный факт, как многообразие административно-правовых отношений в обществе.20

Подводя итог рассмотрению вышеизложенных точек зрения, можно придти к выводу, что субъекты административного права могут быть индивидуальные и коллективные.

ГЛАВА 2. Понятие признаки и правовое регулирование деятельности Правительства Российской Федерации

2.1 Понятие и признаки  Правительства Российской Федерации

В 1704 году Петр I образовал кабинет его императорского величества. С этого момента, по сути и начинается история Правительства российского государства как органа. Для более полного представление о Правительстве Российской Федерации как о субъекте Административного права на современном этапе обратимся к его признакам:

- его создание, формирование, компетенция  предусмотрены Конституцией Российской  Федерации и Федеральным Конституционным  законом;

- оно возглавляет систему органов  исполнительной власти Российской Федерации;

- оно является органом общей  компетенции, т. е. ее полномочия  затрагивают все сферы общественной жизни;

- оно вправе издавать нормативные  акты от своего имени;

- это коллегиальный орган