Порядок и основания выдачи лицензии на частную сыскную и охранную деятельность

В этой связи следует внести изменения в закон "О  полиции8", а именно нормативно закрепить место паспортно-визовой службы в полиции общественной безопасности.

Характерно, что в связи с процессами демократизации,  становления российской государственности и внутренними миграционными потоками объемы паспортно-визовой работы значительно возросли. Причем,  соответствующие подразделения оказались неподготовленными  к этому.

Так, в начале 90-х годов прошлого века  органами внутренних дел было  рассмотрено  5 млн.451 тыс.ходатайств о временном выезде за границу  и  въезде  в Россию (в 1989 г.- 4 млн.46 тыс.ходатайств). О переезде на постоянное жительство в Россию в органы внутренних  дел  поступило  318 тыс. ходатайств ( в 1986 - 12,3 тыс., в 1987 - 28,2 тыс., в 1988 73,4 тыс., в 1989 - 158 тыс. ходатайств)9.

В 1995  году только по городу Москве было выдано 362 тыс.загранпаспортов для временного выезда и 6,5 тыс.  загранпаспортов для выезда на постоянное жительство .

По паспортным вопросам органы внутренних дел обеспечивают выполнение законодательства о передвижении и выборе места жительства российскими гражданами, сочетая эту работу с использованием  возможностей  паспортной  системы  в борьбе с преступностью,  а также осуществлением гражданского розыска.

В этой связи в паспортные аппараты ежегодно обращается до 30 млн.человек; населению выдается около 4 млн. паспортов и более 100 тысяч пропусков и разрешений на въезд в пограничную зону;  для регистрации по месту пребывания и по месту жительства.

В 2001 - 2002 годах произошел значительный рост  нагрузки  на  паспортные  и визовые подразделения в связи с обменом общегражданских и заграничных паспортов.

Постановлением Совета Министров-Правительства Российской Федерации от 15 февраля 1993 г. N 124 "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел" обязанности по выдаче паспортов, осуществлению прописки и выписки граждан, адресно-справочной работы; регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих на территории Российской Федерации, выдаче им документов на право проживания, оформлению документов и разрешений на въезд в Российскую Федерацию и выезд за границу; исполнению  законодательства  по вопросам гражданства было возложено на паспортно-визовую службу органов внутренних дел.

Приказом МВД России N 124 от 22 марта 1993 года "О реорганизации подразделений виз, регистраций и паспортной работы" для обеспечения паспортно-визовой работы  в системе МВД России фактически было образовано новое функциональное подразделение - Паспортно-визовая служба органов  внутренних дел.

Подчеркнем, что согласно данного приказа паспортно-визовые подразделения впервые рассматриваются как единое, организационно целостное образование, что дает основание и соответствующую работу рассматривать в смысловом и организационном единстве.

При этом, исходя из изложенных выше традиционных подходов  к сущности паспортной системы и визовой работы,  в структуре определения (дефиниции) паспортно-визовой системы  Российской  Федерации должно быть учтено:

- во-первых, то, что это совокупность  правовых предписаний, устанавливающих  порядок регистрации и учета  населения Российской Федерации, его передвижения внутри страны и при выезде в другие государства, въезда, выезда, проживания и передвижения по территории Российской Федерации иностранцев и лиц без гражданства;

- во-вторых, наличие  специфических  государственных институтов (субъектов) обеспечения поддержания этого порядка с  учетом  имеющихся в данной области ограничений.

Как представляется,  важными  элементами  такого  определения должны стать:

1) рассмотрение  анализируемого  объекта  (паспортно-визовой системы) с позиций системного анализа, как некой совокупности взаимоувязанных  иерархических  элементов  (подсистем),  объединенных единством целевого предназначения;

2) функциональность подхода к  паспортно-визовой системе,  как  к работающему механизму;

3) указание на наличие ограничений в паспортно-визовых правилах (порядке).

- отмечается, что практическая  реализация норм паспортной системы  осуществляется посредством установления  и поддержания в различных  местностях  и населенных  пунктах  страны соответствующих паспортных режимов, а следовательно понятие "паспортная система" неотделимо от понятия "паспортный режим".

Паспортный режим подразделяют на общий,  который устанавливается м местностях и населенных пунктах, где нет оснований для установления ограничений в регистрации, проживании и передвижении граждан, и особый паспортный режим .

Основным средством практической реализации  паспортно-визовой системы  следует  рассматривать учет граждан путем введения единых документов, удостоверяющих личность, а именно паспортов и виз.

Паспортный режим обеспечивается совокупностью различных методов и приемов специального характера,  которые реализуются уполномоченными на то государственными органами,  в первую очередь - органами МВД. В частности, устанавливается контроль за въездом и выездом  граждан  России  и иностранных граждан, передвижением их в пограничной зоне; устанавливается особый порядок выдачи разрешений на передвижение в населенных пунктах с паспортными  ограничениями.

На  должностных  лиц и граждан накладывается обязанность соблюдать установленный паспортный режим; определяются соответствующие меры   ответственности, в основном, административные.

Подводя итоги вышеизложенному, определим, что в соотношении понятий "паспортно-визовая система" и "паспортный режим" первое представляется определяющим по отношению ко второму, то есть паспортный режим являются составляющей частью паспортно-визовой  системы .

Соответственно, с этих позиций в конечном виде определим паспортно-визовую систему как совокупность правовых норм, регламентирующих порядок действия на территории  Российской  Федерации  паспортно-визовых режимов, а также как особый вид деятельности компетентных органов государственного управления, направленной на обеспечение этих режимов,  охрану конституционных прав граждан, борьбу с преступностью и обеспечение общественной безопасности.

Руководство паспортно-визовой службой и организация  ее  деятельности осуществляется Министерством внутренних дел России, а в республиках, краях, областях, автономных образованиях, городах федерального значения - соответственно министерствами, главными управлениями, управлениями внутренних дел.

Функции головного  подразделения в системе Министерства внутренних дел Российской Федерации  по  организации  регистрационного учета граждан выполняет Главное паспортно-визовое управление Министерства внутренних дел Российской Федерации.10

Главное паспортно-визовое управление Министерства внутренних дел Российской Федерации является структурным подразделением  центрального аппарата МВД России и создана для защиты прав и свобод граждан Российской Федерации, находящихся на ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства, а также реализации законодательства по вопросам регистрации российских граждан, гражданства,  выезда за границу и въезда в Россию, правового положения иностранных граждан в Российской Федерации.

Управление имеет  в своем составе:  отдел по реализации законодательства о гражданстве,  отдел виз и разрешений, паспортный отдел, организационно-аналитическое отделение и секретариат.

В настоящее время проводится большая организационная работа заинтересованных органов исполнительной власти и местного  самоуправления  по обеспечению исполнения Правил регистрации граждан,  в том числе по изготовлению форм бланков, книг учета и штампов в соответствии с Инструкцией о применении Правил регистрации и снятии граждан Российской Федерации с регистрационного учета, обеспечению  паспортно-визовой  службы органов внутренних дел удобными для работы и обслуживания населения помещениями, оборудованию их оргтехникой, включая средства вычислительной техники, и тому подобному. И тем не менее, большая часть (свыше 60%) опрошенных нами сотрудников ПВС различного уровня отметила низкий уровень организационно-технического обеспечения их деятельности.

Попытаемся далее  более  подробно проанализировать социальное предназначение паспортно-визовой службы,  что, как представляется, является необходимым условием выяснения содержания и объема задач, на нее возлагаемых. Заметим также, что вопрос о задачах и функциях -  это  прежде всего вопрос о характере и пределах вмешательства в частную и общественную жизнь,  а поэтому их четкое  обозначение  в законе служит,  в свою очередь, фактором последующего адекватного правового регулирования деятельности.

Как известно, характер задач любого органа государственного управления определяется его социальным назначением. Что же касается его функций, то с содержанием этого термина связывается как социальное назначение, так и цели, задачи, полномочия и компетенции соответствующего  органа.

Прежде всего, говоря о социальном назначении паспортно-визовой службы, мы прежде всего полагаем, что ее задачи относятся к сфере оказания в пределах, установленных законодательством, и имеющихся возможностей необходимой помощи отдельным лицам, государственным органам,  предприятиям, учреждениям, организациям и должностным лицам в реализации предоставленных им прав и свобод. Однако, при этом оказание такой помощи вряд ли можно рассматривать как "массовое обслуживание" или "оказание услуг".

В случаях же, когда гражданину паспортно-визовыми подразделениями органов  внутренних дел оказывается услуга в выдаче загранпаспорта или в осуществлении паспортной работы,  имеет место не свобода выбора, а выбор несвободы. Гражданин обязан "обслужиться" в паспортно-визовой службе,  в противном случае за  незаконное  проживание без  регистрации он будет привлечен к административной ответственности.

Поэтому мы, вслед за Ю.П.Соловьем, считаем нецелесообразным рассматривать органы внутренних дел либо их отдельные  подразделения, как систему массового обслуживания. Полагаем, что такая позиция способствует подведению теоретических основ под  заслуживающую однозначно  отрицательной  оценки тенденцию коммерциализации полиции.

Функции-задачи паспортно-визовой  службы  определены  в целом в ряде законодательных и ведомственных нормативных  актов :

- Конституции Российской Федерации;

- Декларации прав и свобод  человека и гражданина;

- Законах  Российской  Федерации "О государственной границе", "О гражданстве Российской  Федерации","О порядке выезда за пределы Российской Федерации граждан Российской Федерации,  "О праве граждан Российской Федерации на свободу  передвижения  ,  выбор  места пребывания  и  жительства в пределах Российской Федерации","О вынужденных переселенцах";

- действующих на территории  Российской  Федерации нормативных актах бывшего СССР, в том числе Законе СССР "О правовом  положении иностранных  граждан в СССР", Правилах транзитного проезда иностранных граждан через территорию СССР, Правилах пребывания  иностранных граждан в СССР;

- ведомственных нормативных актах.

Согласно вышеназванным нормативным актам, основное предназначение паспортно-визовой службы - это  обеспечение  защиты  прав  и свобод  российских  граждан  и  находящихся  на  территории России иностранных граждан и лиц без гражданства, их передвижения и выбора места жительства, выезда за пределы Российской Федерации и въезда на ее территорию.

Подразделения паспортно-визовой службы МВД России во взаимодействии с другими органами государственной власти и управления, опираясь на имеющиеся в их распоряжении формы и методы деятельности, осуществляют регистрационный учет российских граждан, контроль за  выполнением иностранными гражданами установленных для них правил пребывания в России (то есть обеспечивают правовой режим )  в том числе, за выездом и въездом иностранных граждан ; их регистрацией и передвижением;  оформляют документы на право жительства  в России,  принятия российского гражданства и т.д.; осуществляют административную юрисдикцию в отношении иностранных  граждан  и  лиц без гражданства в связи с нарушением ими правил пребывания в стране.

Важнейшим направлением  деятельности паспортно-визовой службы является участие в борьбе с  преступностью,  охране  общественного порядка и обеспечении общественной безопасности.

Наконец, нельзя не принимать во внимание и функции внутрисистемного управления ПВС, заключающиеся прежде всего в  правовом  и информационном обслуживании ее звеньев, обеспечении их координации и взаимодействия между собой,  с другими  подразделениями органов МВД  и во вне системы,  организации внутриведомственного контроля, кадровом обеспечении и т.п.

3. Силы и средства, обеспечения  режима чрезвычайного положения

Обеспечение охраны общественного порядка и безопасности в условиях стихийных бедствий, эпидемий, эпизоотии, техногенных явлений и при других чрезвычайных ситуациях (ЧС) имеет особое значение, так как в указанные периоды подвергается реальной угрозе жизнь и здоровье многих людей, сохранность имущества граждан, возникает опасность уничтожения материальных ценностей государства и общества, парализуется нормальная экономическая деятельность отраслей народного хозяйства, нарушается естественный процесс жизни общества.

Органы внутренних дел призваны обеспечивать общественный порядок и безопасность, как в обычных условиях, так и в экстремальных ситуациях. Ухудшение в последние годы социально-экономических условий жизни людей, санитарно-эпидемиологической, экологической и криминогенной обстановки, состояния техники безопасности привели к увеличению числа социальных, экологических и техногенных чрезвычайных ситуаций. В связи с этим значительно возросло участие ОВД в обеспечении общественного порядка и безопасности, в спасении жизни, здоровья людей, имущества, охране объектов при различного рода экстремальных условиях.