Понятие государственной службы

Лекция 5. Понятие государственной службы

Учебные вопросы:

1. Современная государственная  служба.

2. Кадровая политика в Российской  Федерации.

Введение

Конец ХХ и начало ХХI характеризуются активным становлением российской государственности и постоянными ее изменениями (реформы, модернизации, трансформации и т.д.). Процесс этот идет непросто. Прежняя, советская, система государственного управления ушла в прошлое, а институты нового демократического управления, институты гражданского общества и механизмы их функционирования только создаются и ищут свое место в политическом и экономическом процессах, в системе государственного и муниципального управления.

Для студентов Академии во втором семестре будет прочитан курс по дисциплине «История государственного управления России», а в четвертом семестре – по дисциплине «Государственная и муниципальная служба». До бакалавров постоянно будет доводиться неоднозначный зарубежный опыт государственного управления. Но в тоже время авторы учебного пособия обращают внимание студентов Академии на необходимость понять, что в любой стране и в любое время центральной проблемой государственного управления являются профессиональные кадры. Именно кадры являются лицом власти. Именно кадры – чиновники и специалисты – обеспечивают взаимодействие власти с обществом и гражданами, готовят проекты любых документов и организуют их выполнение.

«Речь идёт о построении эффективного, современного государственного механизма управления, ориентированного на запросы граждан, на интересы общества и национальной экономики»

Президент России Владимир Владимирович Путин

Будущие менеджеры в сфере государственного и муниципального управления должны понимать, что современная российская бюрократия чаще ориентируется не на то, «как надо по законам и по науке», а на собственные, порой весьма своеобразные понятия и представления, свое видение исторических традиций и условий. Нужно уяснить, что на чиновничестве лежит большая ответственность за сохранение российского общества и государства с огромными просторами, самыми протяженными в мире границами и самым сложным в мире составом населения. На лицах, занимающих государственные и муниципальные должности, в том числе и выборные, лежит историческая миссия не только обеспечения стабильности и гражданского мира, но и приумножения национального богатства.

На повышение эффективности государственного и муниципального управления нацелены, прежде всего, Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)», Указ Президента РФ от 10 марта 2009 г. № 261 «О Федеральной программе «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)» и осуществляемые в стране административная и муниципальная реформы. При вступлении в должность Президента России В.В. Путиным был подписан Указ № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Поэтому сейчас так важен учет опыта становления гражданской службы в стране для совершенствования современной российской государственной и муниципальной службы, поиск путей и механизмов перевода их в состояние, более адекватное новым социальным и политическим условиям.

Вопрос 1. Современная государственная служба

 «Наши  цели: закрепление имеющихся у  России естественных конкурентных преимуществ, развитие новых возможностей в глобальной экономике, стабильное развитие страны, эффективное государство на службе человека и общества, правоохранительная и судебная системы, пользующиеся безусловным доверием граждан»

Выступление Президента России В.В. Путина на Петербургском международном экономическом форуме, 2012 год

Государственное управление и местное самоуправление осуществляются не сами по себе, не автоматически, а в результате деятельности институтов государственной и муниципальной службы. Эффективность функционирования различных органов государственной власти в центре и на местах, государственного управления во многом зависит от того, насколько хорошо организованы деятельность государственной и муниципальной службы как правового и социального института, работа по подбору, расстановке, подготовке и переподготовке кадров, насколько соответствуют их профессиональная квалификация и организация труда современным требованиям.

«Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе

Статья 32 Конституции Российской Федерации

Современное понимание сущности государственной и муниципальной службы сформировалось в России, как и сами соответствующие институты, лить в 90-х годах XX в.

Несмотря на то, что институт государственной службы в России имеет многовековую историю, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т. п.). Подобная трактовка категории государственных служащих имеет место в настоящее время в ряде зарубежных стран, например во Франции, Великобритании, Канаде и других. При этом в разных странах используются различные термины – «государственная служба», «публичная служба» (public servis), «гражданская служба» (civil servis), далеко не совпадающие по своему содержанию.

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством. Института же муниципальной службы в те годы вообще не существовало. Но и публично-правовая природа института государственной службы не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (например, военнослужащие, сотрудники органов внутренних дел, советские служащие народных комиссариатов, ряд других «номенклатурных»[1] советских служащих).

Современная трактовка понятий «государственная и муниципальная служба», «государственные служащие», «муниципальные служащие» и соответствующие институты в постсоветской России формировались постепенно. Большую положительную роль в этом отношении сыграли, в частности, опубликованные в начале 1990-х годов первые проекты законов о государственной службе и проекты ее реформирования, ряд посвященных им российских и международных конференций, проведенных в 1992-1993 гг. по инициативе администрации Президента РФ и Правительства РФ.

Утвержденное Указом Президента РФ 22 декабря 1993 г. Положение о федеральной государственной службе, опубликованный 23 декабря 1993 г. – подготовленный Главным управлением по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве РФ (Роскадры) документ «Реформирование государственной службы Российской Федерации (тезисы концепции)» и особенно принятый в 1995 г. Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» и Федеральный закон 1998 г. «Об основах муниципальной службы Российской Федерации» стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей эту сферу отношений.

После принятия данных федеральных законов весьма динамично и главным образом в соответствии с ними стало развиваться правотворчество субъектов РФ в сфере правового регулирования государственной и муниципальной службы и организации аппарата власти и управления.

Законодательный массив субъектов РФ в значительной мере дает наиболее реальное представление о состоянии правового регулирования служебной деятельности государственных и муниципальных служащих, численность которых значительно превышает численность федеральных госслужащих. Становление и развитие институтов государственной службы в постсоветской России после принятия Закона «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ шло в соответствии с ним, несмотря на его недостатки и критику в адрес закона.

В настоящее время регулирование отношений, связанных с государственной гражданской и муниципальной службой, осуществляется:

1) Конституцией Российской Федерации;

2) Федеральным законом «О системе  государственной службы Российской  Федерации» от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ;

3) Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ;

4) Федеральным законом «О муниципальной  службе в Российской Федерации»  от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ;

5) другими федеральными законами, в том числе федеральными законами, регулирующими особенности прохождения гражданской службы;

6) указами Президента Российской  Федерации, в том числе и Указом  Президента России № 601 от 7 мая 2012 года «Об основных направлениях  совершенствования системы государственного  управления»;

7) постановлениями Правительства Российской Федерации;

8) нормативно-правовыми актами  федеральных органов исполнительной  власти;

9) конституциями (уставами), законами  и иными нормативными правовыми  актами субъектов Российской  Федерации, уставами муниципальных  образований;

10) нормативными правовыми актами государственных органов и органов местного самоуправления, решениями, принятым на сходах граждан, и иными правовыми актами.

Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены Федеральным законом, то применяются правила международного до говора.

Как записано в преамбуле Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации», именно этим законом в соответствии с Конституцией Российской Федерации определяются правовые и организационные основы системы государственной службы Российской Федерации, в том числе система управления государственной службой Российской Федерации.

Что же такое государственная гражданская служба и что такое муниципальная служба? Приведем определение государственной службы в соответствии со ст. 1 Федерального закона о системе государственной службы. «Государственная служба Российской Федерации» (далее – государственная служба) – профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

– Российской Федерации;

– федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов (далее – федеральные государственные органы); субъектов Российской Федерации;

– органов государственной власти и иных, государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – государственные органы субъектов Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (далее – лица, замещающие государственные должности Российской Федерации);

– лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации (далее – лица, замещающие государственные должности субъектов Российской Федерации)».

Данное законом определение государственной службы указывает на ее сущность. Другие неотъемлемые характеристики государственной службы и, в частности ее организации, содержащиеся в иных статьях, таковы: в ст. 3 – основные принципы построения и функционирования системы государственной службы, в ст. 4-7 – понятия федеральной государственной службы, государственной гражданской службы, военной и правоохранительной служб; в ст. 8 – должности государственной службы, ст. 9 – реестры должностей государственной службы и т. д.

В соответствии со ст. 8 Федерального закона «О системе государственной службы Российской Федерации» в России существует три вида государственной службы: гражданская, военная и правоохранительная.

Приведем определение государственной гражданской службы, содержащееся в ст. 3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»:

1) государственная гражданская служба Российской Федерации (далее также – гражданская служба) – вид государственной службы, представляющей собой профессиональную служебную деятельность граждан Российской Федерации (далее – граждане) на должностях государственной гражданской службы Российской Федерации (далее также — должности гражданской службы) по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации, и лиц, замещающих государственные должности субъектов Российской Федерации (включая нахождение в кадровом резерве и другие случаи);

2) государственная гражданская  служба Российской Федерации подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу (далее также – федеральная гражданская служба) и государственную гражданскую службу субъектов Российской Федерации (далее также – гражданская служба субъектов Российской. Федерации).

Что же касается муниципальной службы, то по определению, содержащемуся в ст. 2 Федерального закона от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

1. Муниципальная служба – профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта).

2. Нанимателем для муниципального  служащего является муниципальное  образование, от имени которого  полномочия нанимателя осуществляет  представитель нанимателя (работодатель).

3. Представителем нанимателя (работодателем) может быть глава муниципального  образования, руководитель органа  местного самоуправления, председатель  избирательной комиссии муниципального  образования или иное лицо, уполномоченное исполнять обязанности представителя нанимателя (работодателя)».

«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти»

Статья 12 Конституции России

Для понимания содержания категорий «государственная служба» и «муниципальная служба» важное значение имеет усвоение понятий «государственная должность» и «муниципальная должность». Следует отличать понятие «государственная должность» от понятия «государственная должность государственной службы», а также понятие «муниципальная должность» от понятия «муниципальной службы».