Механизм административно-правового регулирования

Четвертая особенность СИАП состоит в огромном числе входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями публичной исполнительной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность публичной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить или изменить.

Шестая  особенность СИАП связана со сложностью систематизации административно-правовых норм и невозможностью их единой кодификации.

Алехин:

К числу источников административного  права относятся:

1. Конституция РФ 1993 г. Многие из содержащихся в ней общих норм имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы, определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. 77, 110—117), разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. 71—73), закрепляющие основные права и свободы граждан в сфере государственного управления (ст. 22, 24—25, 27, 30—35) и т. д. Ряд такого рода норм вытекает непосредственно из содержания Федеративного договора.

2. Административно-правовые  нормы содержатся также в законодательных актах. Наибольшее значение при этом имеют федеральные конституционные и федеральные законы, например, Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. "О Правительстве Российской Федерации"; федеральные законы от 14 апреля 1995 г. "Об общественных объединениях"¹, от 31 июля 1995 г. "Об основах государственной службы Российской Федерации"²; от 22 августа 1996 г. "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"³, от 4 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации"⁴; от 22 сентября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"⁵.

В настоящее время законодательная  форма источников административного права значительно расширена. Это связано с тем, что в соответствии с Конституцией Российской Федерации (ст. 5, 76) законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях, как это было и раньше, но и пред ставительными органами государственной власти всех субъектов Федерации (края, области, автономной области, автономного округа, городов федерального значения).

3. Источником  административного права являются нормативные указы Президента Российской Федерации (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения (например, Положение о проведении аттестации федерального государственного служащего, утвержденное 6 марта 1996.)¹.

Принципиальное значение имеют указы Президента РФ: "О структуре федеральных органов исполнительной власти" от 17 мая 2000 г.²; "О реформе жилищно-коммунального хозяйства в Российской Федерации" от 28 апреля 1997 г.³ и т. п.

4. К числу источников  административного права относятся  также нормативные постановления Правительства Российской Федерации (ст. 115 Конституции РФ). Примером нормативных актов Правительства могут служить: постановление "О ведении государственного учета лесного фонда" от 20 мая 1997 г.⁴; утвержденное им Положение о государственном учете жилищного фонда в Российской Федерации⁵ и т. п. Правительство утверждает также положения о федеральных органах исполнительной власти, различного рода правила. Так, 13 августа 1997 г. им были утверждены Правила подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти⁶.

5. В межотраслевом  и отраслевом масштабе в качестве  источников административного права служат нормативные акты министерств, государственных комитетов, федеральных комиссий, федеральных служб и др.

6. На республиканском  уровне роль источников административного права выполняют Конституции республик, их законы, президентские (там, где таковые избраны) и правительственные нормативные акты, такого же рода акты министерств и ведомств.

7. В краях,  областях, городах федерального  значения, автономных областях и округах источниками административного права служат уставы, законы субъектов Федерации, а также издаваемые органами государственной власти этих образований иные нормативные правовые акты.

8. Источниками  административного права являются  также нормативные акты органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми правообразующими полномочиями.

9. Административно-правовые  нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

10. Наконец, источниками  административного права внутриор-ганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных предприятий, учреждений, иных организаций. Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования.

6. Систематизация административно-правового  законодательства

Многообразие административно-правовых норм и источников административного  права остро ставит проблему его  систематизации и кодификации. Административное право относится к числу самых  хаотичных отраслей правовой системы  Российской Федерации. Во многом это  объясняется его многопрофильностью. Во вся¬ком случае советская юридическая  наука не смогла выработать достаточно четких подходов к его систематизации.

В современных же условиях административное право отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификации). После распада СССР Россия фактически стала создавать новую систему  административного права, многие аспекты  которой оказались, однако, концептуально  не продума-ными. Естественно, что это  существенно тормозит ее реальное со-вершенствование.

По существу, сейчас кодифицирован  лишь один институт действующего российского  административного права. Имеется  в виду Кодекс об административных правонарушениях, объединивший нормы  материального и процессуального  административного права. Но это  — лишь частичная кодификация. Однако полная, всеобъемлющая кодификация  административно-правовых норм вряд ли возможна в принципе. В силу этого  на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с институтами, закрепленными в  российской Конституции. Разумеется, что  при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового  нормативного материала, а также  устранение довольно частых пробелов в административно-правовом ре-гулировании  управленческих отношений, инкорпорация административного права (объединение  и расположение в систематизированном  порядке норм по его важнейшим  институтам) и т. п.

Сейчас многие управленческие проблемы регламентированы в кодификационных  актах других отраслей российского  права (например, в Водном, Таможенном кодексах РФ). Их можно было бы свести в единый кодификационный акт  типа Основ административного законодательства РФ, на базе которых была бы возможной проблемная (отраслевая) кодификация типа той, которая осуществлена в отношении норм по борьбе с административными правонарушениями. Но ситуация усложняется в связи со значительным расширением объема и масштабов законотворческой деятельности. При этом Конституция РФ относит административное и административно-процессуальное право к совместному ведению РФ и ее субъектов (ст. 72). Налицо — многоступенчатость законодательства, что не может не сказаться на попытках сформировать единые для всей страны правовые основы государственно-управленческой деятельности. С учетом разделения властей было бы обоснованным отказаться от фрагментарного включения в законы, посвященные организации и деятельности представительных органов государственной власти, норм, относящихся к органам исполнительной власти.

7. Адм. ПО

Административно-правовые отношения — это регулируемые нормами административного права общественные отношения, складывающиеся в сфере управления. В административно-правовом отношении стороны выступают как носители взаимных прав и обязанностей, урегулированных административно-правовой нормой.(Бахрак)

Адм. ПО - урегулированное административно-правовой нормой управленческое общественное отношение, в котором стороны выступают как носители взаимных обязанностей и прав, установленных и гарантированных административно-правовой нормой.(Алехин)

Административно-правовое отношение  имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты правоотношения и его нормативное содержание . Субъектами административного правоотношения являются его участники, т. е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению (органы управления, должностные лица), или те, которые имеют иной административно-правовой статус (граждане, общественные объединения). Традиционным является мнение о видах субъектов административного права — индивидуальных и коллективных субъектах. Индивидуальными субъектами являются граждане, иностранцы, лица без гражданства, а также лица, хотя и имеющие специальный административно-правовой статус, но участвующие в административных правоотношениях в качестве индивидуума (например, вынужденный переселенец, беженец, военнослужащий, военнообязанный, студент). Коллективными субъектами административных правоотношений считаются организованные, обособленные, самоуправляемые группы людей, которые наделены правами выступать в отношениях с другими субъектами в качестве единого целого публично-правового образования (например, объединения, организации, коллективы, предприятия и их подразделения, управленческие органы).

Важнейшим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса, т. е. прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности. В данном случае идет речь о двух таких категориях:

1)  административная правоспособность — способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т. д.);

2)  административная дееспособность — способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, а также нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на поступление на государственную службу, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Объектом  административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение, выразившееся, на-пример, в принятии должностным лицом соответствующего правового акта управления или в совершении военнослужащим административного правонарушения.

В научных публикациях  высказываются различные мнения по поводу объектов правоотношения. Одни авторы единственным объектом любого правоотношения считают действия, поведение людей; другие в качестве самостоятельного объекта выделяют имущественные отношения, иногда именуемые предметом (материальные ценности, вещи), и неимущественные отношения (действия, поведение людей). Объекты правоотношения, в свою очередь, могут быть подразделены на непосредственные и более отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества

Содержание  административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из важнейших элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия.

На особенности  административных правоотношений оказывают определяющее влияние: сфера их возникновения (механизм функционирования исполнительной власти); специфика административно-правового регулирования (императивность и односторонность волеизъявлений субъектов управления); содержание административно-правовых норм, то есть их юридической базы.

Признаки  Адм. ПО:

а) Общие

Административно-правовое отношение  — разновидность правовых отношений, оно обладает общими признаками, характерными для всех видов правоотношений. Это, во-первых, первичность правовых норм и, как следствие, наличие регулирующего воздействия правоотношения на конкретное общественное отношение конкретной правовой нормы, придающей ему юридическую форму. Во-вторых, это регламентация правовой нормой действий сторон этого отношения, придающая им юридическую силу. В-третьих, это корреспонденция обязанностей и прав сторон правоотношения, определяемая правовой нормой. В-четвертых, это специфичность состава любого вида правоотношений, элементами которого являются субъекты (участники отношений), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание, в котором различаются фактическая сторона (поведение субъектов) и юридическая сторона (субъективные права и обязанности).