Коституационные права граждан

Экологическое законодательство нарушается чаще всего в процессе его применения, поэтому оно нуждается в прокурорском надзоре особенно на этой стадии. Когда прокурор получает сведения о любых отклонениях от требований действующих законов, он должен принять меры для восстановления нарушенных прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц, в том числе и государства.

Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства в современных условиях становится одним из наиболее важных и приоритетных направлений работы прокуратуры.

В п. 3 ст. 1 Федерального закона «о прокуратуре Российской Федерации» в числе функций прокуратуры названы участие прокуроров в рассмотрении дел судами, арбитражными судами, опротестование противоречащих закону приговоров, решений, определений и постановлений судов. Например, п. 2.1 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 24 октября 1996 года №59 «О задачах органов прокуратуры по реализации полномочий в арбитражном процессе» обязывает прокуроров вмешиваться в решение вопросов о подготовке и предъявлении исков для защиты государственных и общественных (публичных) интересов в случаях нарушений природоохранного законодательства, связанных с причинением ущерба здоровью людей и окружающей природной среде.

Проблема в том, что это применительно для контроля деятельности и исполнения обязанностей юридическими лицами. Но это совсем не подходит для контроля физических лиц. К тому же прокуратура вмешивается в процесс регулирования экологических отношений, когда уже произошло какое-либо нарушение или существуют явные его предпосылки. Орган же, который должен отслеживать исполнение конституционных обязанностей в сфере экологических отношений физическими лицами (в отличие от юридических, контроль за которыми ведёт Министерство природных ресурсов), законодательством не определён. Мера ответственности юридических и физических лиц за уклонение от исполнения обязанностей также законодательно не регламентируется и не конкретизируется. Так, федеральное экологическое законодательство, предусматривающее ответственность за нарушение норм об охране природы, должным образом не рассматривает вопросы ответственности юридических лиц за экологические правонарушения. Например, не предусмотрена административная ответственность юридических лиц Федеральным законом об особо охраняемых природных территориях от 14 марта 1995 г., хотя ст. 24 данного закона об этом упоминает. Законом о недрах не конкретизируются субъекты правонарушений. В частности, в ст. 51 названного Закона говорится об ответственности за вред, причинённый пользователю недр и государству, но не природе, обществу и человеку.

Как результат – на сегодняшний день эффективность прокурорского надзора не так высока, как хотелось бы, поскольку механизм реализации экологического законодательства ещё недостаточно налажен.

На наш взгляд, надзор за исполнением экологического законодательства и обязанностей граждан в этой сфере должен быть особо выделен в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации», чтобы были определены более чётко цели и задачи надзора, а также специфика его осуществления. В настоящее время следует исходить из зафиксированных природоохранным законодательством задач, основными из которых являются защита интересов населения в области экологии, защита государственных интересов в данной сфере, укрепление правопорядка в экологических отношениях.

Другая, рассматриваемая нами, конституционная обязанность – платить законно установленные налоги и сборы, тоже сталкивается с определёнными трудностями при своей реализации, которые обусловлены пробелами в законодательстве и неправильным истолкованием своих полномочий государственными органами. Рассмотрим это на примере из недалёкого прошлого нашей страны.

В связи с финансовым кризисом в банковской сфере 1998-1999 гг. часть налогоплательщиков столкнулась с ситуацией, когда уплаченные ими налоги (взносы) не были зачислены в бюджет обслуживающим банком в связи с отсутствием денег на его корреспондентском счёте. В большинстве случаев вплоть до 2000 г. налоговые органы не принимали мер к истребованию у банков так называемых “зависших налоговых платежей”.

После издания приказов МНС России (№ АП-3-18/407, № АП-3-18/110; №БГ-3-18/297 с последующими изменениями и дополнениями) налоговые органы провели работу по определению юридической судьбы уплаченных, но не зачисленных на счета по учёту доходов бюджета налогов (взносов) в период III-IV кварталов 1998 г., 1999г., частично 2000 г.

Немалое число налогоплательщиков по итогам этой работы получили решение «Об отказе в отражении на лицевых счетах налогоплательщиков денежных средств, списанных, но не зачисленных на счета по учёту доходов бюджета». Это значит, что с них принудительно взыщут не поступившие в бюджет денежные средства с начислением пени на сумму недоимки.

У налогоплательщиков, в отношении которых проводилась выездная налоговая проверка за период 1998-1999 гг., и по результатам которой не установлено недоимок по тем или иным налогам (взносам), это решение вызвало, по крайней мере, недоумение. В равной степени это относится и к остальным налогоплательщикам, у которых также имелись “зависшие налоговые платежи”.

Безусловно, налогоплательщики, не согласные с принятым актом, обратились за защитой своих прав.

В процессе исчисления, уплаты и зачисления налогов (взносов) в бюджет и внебюджетные фонды складываются различные общественные отношения, регулируемые нормами гражданского, налогового и бюджетного законодательства. В отличие от гражданских правоотношений, налоговым и бюджетным правоотношениям свойствен властно-имущественный характер.

Согласно п. 1 ст. 845 ГК РФ банк обязуется выполнять распоряжения о перечислении. При расчётах платёжным поручением банк обязуется по поручению плательщика перевести определённую денежную сумму на счёт указанного плательщиком лица (п. 1 ст. 863 ГК РФ). Содержание гражданско-правовой обязанности банка не ограничивается только списанием денежных средств с расчётного счёта клиента, а включает в себя перечисление соответствующей денежной суммы банку получателя средств для её зачисления на счёт лица, указанного в поручении (ст. 865 ГК РФ). Только при совершении этих двух действий в совокупности можно считать, что банк в полном объёме выполнил свою обязанность перед клиентом по исполнению поручения.

Вышеуказанное в полной мере относится не только к исполнению денежных гражданско-правовых обязательств, но и к исполнению обязанностей по уплате налогов (взносов, сборов), пени и штрафов, предусмотренных Налоговым кодексом РФ, поскольку уплата «обязательных платежей», как правило, осуществляется в форме передачи поручений на исполнение банку, в котором клиент (налогоплательщик) имеет расчётный счёт.

В рамках реализации конституционной обязанности по уплате законно установленных налогов, закреплённой в ст. 57 Конституции РФ, налогоплательщик руководствуется Налоговым кодексом РФ. Действующее законодательство исходит из презумпции добросовестности налогоплательщика, закреплённой в п. 7 ст. 3, п. 1 ст. 45 НК РФ. Налогоплательщик самостоятельно исчисляет сумму налога, подлежащую уплате за налоговый период, исходя из налоговой базы, налоговой ставки и налоговых льгот (ст. 52, ч. 1 НК РФ). Подлежащая уплате сумма налога уплачивается (перечисляется) налогоплательщиком в установленные сроки (п. 2 ст. 58 НК РФ).

Согласно п. 2 ст. 45 НК РФ обязанность по уплате налогов (взносов) признаётся исполненной налогоплательщиком при двух условиях:

• наличие достаточного денежного остатка на расчётном счёте налогоплательщика;

• предъявление в банк поручения на уплату соответствующего налога (взноса).

Факт уплаты налога подтверждается платёжным поручением с отметкой банка об исполнении и банковской выпиской по расчётному счёту на день уплаты налога.

В силу важности функций кредитных организаций, деятельность которых регулируется различными отраслями права, законодатель не только регламентировал их круг прав и обязанностей, но и определил составы налоговых правонарушений и меры налоговой ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей. Таким образом, кредитная организация (банк) выступает самостоятельным субъектом налоговых правоотношений.

Анализируя решения налоговых органов об отказе в отражении на лицевом счёте налогоплательщика налогов (взносов), списанных с расчётного счёта налогоплательщика, но не перечисленных с корреспондентского счёта банка, мы приходим к выводу: налоговые органы не учитывают, что в процессе уплаты налогов складываются различные правоотношения (гражданские, налоговые, бюджетные), имеющие разное содержание и субъектный состав, и налогоплательщик не всегда считается участником этих правоотношений.

По-нашему мнению, налоговые органы продолжают считать, что момент исполнения обязанности налогоплательщиком по уплате налогов совпадает с моментом зачисления (поступления) налогов в доходы соответствующего бюджета, что было закреплено в п. 3 ст. 11 Закона РФ № 2118-1 от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», но признано Конституционным Судом РФ в постановлении № 24-П от 12 декабря 1998 г. не соответствующим Конституции РФ с учётом смысла, придаваемого ему сложившейся правоприменительной практикой.

Возникает вопрос: кто из субъектов (налогоплательщик или налоговый орган) имеет право требовать от банка уплаченные, но не зачисленные в бюджет налоги? Мы полагаем, что это право принадлежит налоговому органу. Наша правовая позиция соответствует позиции банков. Однако налоговые органы считают иначе. В случае обращения с вышеуказанным требованием к «банкрутирующему банку» налоговый орган может не получить не перечисленные банком налоги, причём процесс вступления в права конкурсного кредитора и реализация права требования в рамках конкурсного производства – длительные. Следует отметить, что налоговый орган, как правило, не применяет к банку меры ответственности за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих обязанностей, предусмотренных ст. 60 НК РФ. Это прямо было указано в одном из решений арбитражного суда г. Москвы (дело № А40-47659/02-80-586).

Принимая решения, налоговые органы в основном приводят множественные доводы, перечисление которых не имеет смысла, так как они вызваны неверным истолкованием положений НК РФ. По мнению налогового органа, принудительное взыскание недоимки налогов (взносов), пени не является повторной уплатой налогов и не нарушает права собственности налогоплательщиков.

Мы полагаем, доводы налоговых органов ошибочны и не соответствуют действующему законодательству и правоприменительной практике. По нашему мнению, целесообразно привлекать к процессу в качестве третьего лица банк, независимо от того, осуществляется ли им деятельность на момент обращения в суд или банк объявлен несостоятельным (банкротом).

Таким образом, вопрос о не исполнении гражданами своей конституционной обязанности по уплате налогов остаётся открытым. И исправить данное положение можно устранив пробелы законодательного регулирования данной сферы правоотношений и переработать уже существующие нормы налогового права с целью устранения двоякого их истолкования.

Конечно, нельзя утверждать, что всё в налоговой сфере так мрачно. Правительством предпринимаются попытки по устранению помех в исполнении гражданами своих обязанностей и смягчению налогового бремени. Так, например, Федеральным законом от 24 июля 2002 г. с 1 января 2003 года введены в действие две главы 26.2 и 26.3, которые дополняют вторую часть НК РФ и вводят «Упрощённую систему налогообложения для субъектов малого предпринимательства» , которая должна облегчить исполнение своей конституционной обязанности гражданами, занятыми в сфере малого бизнеса. Жаль только, что те же недостатки в понимании и правоприменении закреплённых норм преследуют и эти правовые акты.

В заключение всего вышеизложенного необходимо сказать, что среди основных выявленных проблем необходимо заострить внимание на том факте, что гражданские права и обязанности - понятие, используемое в гражданском и конституционном праве, причем в несовпадающих трактовках. В гражданском праве, как это следует из гл. 2 ГК РФ, «гражданскими правами и обязанностями» считаются имущественные права, а также личные неимущественные права субъектов гражданских правоотношений, в то время как в науке конституционного права понятием «гражданские права» (а также свободы и обязанности) обозначаются те права, которые относятся к сфере личной жизни и индивидуальной свободы граждан. Название «гражданские» обозначает с одной стороны их личный характер, т. е. принадлежность каждому гражданину, с другой стороны - то, что эти права и обязанности существуют в обществе определенного качественного состояния (оно именуется тогда «гражданским обществом»). В связи с выявленной проблематикой в заключение необходимо привести рекомендации законодателю, так, например, необходимо помнить, что провозглашение тех или иных (пусть самых демократических) прав и свобод в конституции в наших российских условиях, учитывая национальную специфику формирования правового государства, является планом будущего строительства. Предстоит многолетняя работа по наполнению рамочных норм Конституции более конкретным законодательным содержанием. Требуется привести ныне действующее законодательство в соответствии с новой Конституцией, эту работу необходимо осуществить в короткие сроки т.к. пока она не будет сделана, ряд важнейших положений новой Конституции вообще не может вступить в силу.

Совершенствование федерального нормативного правового обеспечения целесообразно осуществлять в целях: развития правовых механизмов регулирования отношений в области конституционных обязанностей человека и гражданина, реализуемых в информационной сфере, в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.