Юридическая природа административно-предупредительных мер

Следовательно, основанием для применения административно-предупредительных мер является не правонарушение, а наступление особых, установленных законодательством условий как связанных, так и не связанных с действиями человека. Для их применения не требуется факта нарушения правовой нормы, а необходимо наступление, как правило, особых условий» предусмотренных гипотезой нормы. Это могут быть пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, розыск преступника, несчастные случаи и т.п.

Законодатель не только закрепляет юридически-властные полномочия на применение исполнительными органами таких принудительных мер, как реквизиция, карантин, принудительный осмотр грузов, освидетельствование и других аналогичных мер, но и определяет порядок реализации этих мер.

Административно-предупредительным мерам присуща ярко выраженная профилактическая направленность.

Государство, используя административно-предупредительные меры, стремится защитить общественные отношения от возможных нарушений, причинения им того или иного вреда, предотвратить их наступление . При применении административно-предупредительных мер, предусмотренных законом или иными нормативными актами, в целях предупреждения возможных нарушений имеются в виду такие ситуации, которые, если их не принять во внимание, ведут к действительному, реальному совершению правонарушений, наступлению тяжких последствий.8

Так, в соответствии с Федеральным Законом «О полиции» от 07.02.2011 N 3-ФЗ (ред. от 03.02.2014) сотрудникам полиции предоставлено право входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан, на принадлежащие им земельные участки, на территорию и в помещения, занимаемые предприятиями, учреждениями и организациями, и осматривать их при преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, либо при наличии достаточных оснований полагать, что там совершено или совершается преступление, произошел несчастный случай, а также для обеспечения личной безопасности граждан и общественной безопасности при стихийных бедствиях, катастрофах, авариях, эпидемиях, эпизоотиях и массовых беспорядках. Органы внутренних дел (полиции ) наделены также правом оцеплять (блокировать) участки местности при ликвидации последствий стихийных бедствий, пожаров, аварий, катастроф, проведении карантинных мероприятий в случае эпидемии или эпизоотии, пресечении массовых беспорядков и групповых действий, нарушающих работу транспорта, связи, предприятий, учреждений и организаций, а также при розыске совершивших побег осужденных лиц, заключенных под стражу, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, и осуществлять при необходимости досмотр транспортных средств и т.п.9

Отмечая общность всех административно-предупредительных мер, нельзя не заметить различий между отдельными превентивными мерами по их непосредственному назначению и характеру правоограничений. По этому критерию среди административно-предупредительных мер можно выделить четыре группы:

1) меры, применяемые  в целях предотвращения угрозы  наступления возможных вредных, опасных, а нередко и тяжких  последствий, например, введения карантина  в местностях, пораженных эпидемией  или эпизоотией, закрытие участков  Государственной границы при  вспышке опасных инфекционных  заболеваний на сопредельной  территории и др.;

2) меры, направленные  на предупреждение правонарушений, причем не только административных  проступков, но и преступлений (таможенный  досмотр, проверка документов, удостоверяющих  личность);

3) меры, препятствующие  уклонению соответствующих субъектов  от исполнения ими обязанностей (реквизиция, принудительное медицинское  освидетельствование и проч.);

4) особую группу  составляют так называемые лечебно-предупредительные  меры принуждения, назначение которых  не только обеспечение общественной  безопасности, но и лечение опасных  душевнобольных, наркоманов, инфекционных  больных и т.д.10

2. Порядок применение административно-предупредительных мер

В жизни невозможно избежать ситуаций произвольного изменения состояния общественных отношений, которые находятся в сферах действия органов исполнительной власти и регулируются административным правом. Такого рода изменения могут быть значительными и малозначительными, ожидаемыми (прогнозируемыми) или неожиданными для органов государственной власти. Кроме того, они могут носить позитивный или негативный характер11.

В случае, если ожидаемые изменения носят позитивный и значимый для общества характер, задачей органов исполнительной власти становится их поддержка и дальнейшее развитие. Например, всплеск деловой активности, возникший вследствие прогнозируемых или случайных изменений рыночной конъюнктуры в современных условиях длящегося экономического кризиса наверняка должен быть поддержан специальными мерами органов власти.

Напротив, если ожидаемые изменения несут за собой ощутимые негативные последствия или влекут нарушения норм права, то задачей органов государства становится нормализация вышедшей из-под контроля ситуации. Если изменения незначительны, то они преодолеваются обычными мерами государственно-управленческой практики. Примером может служить осуществляемая органами исполнительной власти борьба с преступностью или меры по поддержанию общественного порядка в случаях, когда криминогенная ситуация находится в контролируемых органами государства пределах и существенно не изменяется. Если же негативные изменения приобретают неконтролируемый характер и не могут быть преодолены обычными мерами, органы государственной власти должны иметь в своем арсенале особые, существенно отличающиеся от обычных меры государственно-управленческого (административно-правового) воздействия, совокупность которых принято характеризовать понятием административно-правовых режимов.

Административно-правовые режимы — это комплекс государственно-управленческих и административно-правовых мер, существенно отличающихся от тех, которые применяются органами государственной власти и в их числе органами власти исполнительной в нормальных (обычных) условиях функционирования. Необходимость применения административно-правовых режимов — мера вынужденная и относится к особым ситуациям в функционировании органов исполнительной власти и иных субъектов административного права.

Резюмируя изложенное, можно дать следующее определение административно-правому режиму: под административно-правовыми режимами понимается основанный на нормах административного права особый порядок функционирования его субъектов, направленный на преодоление негативных явлений в соответствующей сфере государственного управления.

Будучи связанными с преодолением негативных ситуаций, административно-правовые режимы разделяются в своем действии: по времени, пространству, кругу субъектов административного права .

Существуют административно-правовые режимы, которые имеют предупредительную направленность и характеризуются непрерывным действием на ограниченной территории в отношении более или менее постоянного круга субъектов административного права. Это, в частности, режим Государственной границы или режим закрытых административно-территориальных образований. Другие административно-правовые режимы имеют ситуативный характер.

В условиях действия административно-правовых режимов в существенной мере изменяется правовой статус оказавшихся в сфере действия режима субъектов права. Объем административно-правового регулирования, в том числе и затрагивающего другие отрасли, значительно возрастает. Соответственно органы исполнительной власти путем расширения сферы управленческих воздействий значительно усиливают свое влияние на институты гражданского общества, причем в некоторых случаях могут наблюдаться и элементы огосударствления этих институтов с выраженным акцентом на прямое администрирование со стороны государства. Таким образом, действие административно-правовых режимов имеет своей основой ощутимое изменение правового положения субъектов административного права12.

Нельзя также не отметить, что в каждом из существующих режимов такого рода изменения имеют общие черты, состоящие в том, что баланс прав и обязанностей этих субъектов по отношению к обычному состоянию общественных отношений смещается в сторону усиления полномочий органов исполнительной власти и ограничения прав и даже возложения новых обязанностей на других субъектов административного права.

В этой связи необходимо иметь в виду, что ч. 2 ст. 55 Конституции Российской Федерации запрещает издание законов, отменяющих или умаляющих права и свободы человека и гражданина. В то же время ч. 3 той же статьи устанавливает, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Именно это конституционное положение является базовым для установления существующих и появления новых административно-правовых режимов.13

Анализируя данную норму, следует особо подчеркнуть, что основания ограничения прав и свобод человека и гражданина урегулированы Конституцией РФ исчерпывающим образом. Соответственно административно-правовые режимы также не могут иметь иных оснований и направленности их применения. Кроме того, умаление прав и свобод граждан по перечисленным в Конституции РФ основаниям возможно только на основе федерального закона, что также ставит значительные ограничения для создания и применения административно-правовых режимов органами государства и особенно органами исполнительной власти.

Важно, кроме того, иметь в виду, что предусмотренный Конституцией РФ порядок ограничения прав и свобод человека и гражданина посредством федерального закона также имеет четкие ограничения. Часть 3 ст. 56 Конституции РФ налагает в связи с этим запрет на ограничение прав и свобод, предусмотренных ст. 20, 21, 23 (ч. 1), 24, 28, 34 (ч. 1), 40 (ч. 1), 46—54 Конституции РФ. Федеральные законы не могут нарушать названных норм и соответственно служить основанием для установления элементов административных режимов, посягающих на соответствующие права и свободы человека и гражданина.14

Говоря о конституционных ограничениях на возможность установления и применения тех или иных административно-правовых режимов, следует обратить внимание на то, что устранение или нейтрализация негативных последствий может достигаться в том числе и изменением порядка функционирования системы органов исполнительной власти.

Такого рода административно-правовые режимы государственно-управленческой деятельности в конечном счете также базируются на федеральных законах. Исходными федеральными законами, касающимися прав и свобод человека и гражданина относительно действий участвующих в реализации данной разновидности административно-правовых режимов государственных и муниципальных служащих, является законодательство о государственной и муниципальной службе15.

В настоящее время приняты и действуют два базовых федеральных закона: «Об основах государственной службы Российской Федерации» от 31 июля 1995 г. (ред. от 27.05.2003)  и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 8 января 1998 г. (ред. от 25.07.2002) . Применительно к этим законам приведено или приводится в соответствие все законодательство о множественных разновидностях федеральной государственной службы, а также государственной и муниципальной службы субъектов Российской Федерации. Примером в данном случае могут служить федеральные законы: «О воинской обязанности и военной службе» от 28 марта 1998 г.(действующая редакция от 25.11.2013), «Об органах федеральной службы безопасности в Российской Федерации» , «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» от 22 августа 1995 г. (в ред.  от 02.07.2013 N 185-ФЗ )  и др.

Для государственных и муниципальных служащих установлены общие и особые, зависящие от вида и характера службы, специфические права и обязанности, которые могут варьироваться в зависимости от ситуации на основе подзаконного нормативно-правового регулирования. Данное обстоятельство является основанием установления особых административно-правовых режимов предупредительного типа, действующих только в отношении органов государственной власти и местного самоуправления. Что же касается иных категорий субъектов административного права, то в отношении них административно-правовые режимы любого иного типа с соответствующим ограничением конституционных прав и свобод человека и гражданина могут быть установлены только в общем порядке на основе специальных федеральных законов.

Статья 2 закона «О полиции »устанавливает задачи полиции:

Задачами полиции являются:

•  обеспечение безопасности личности;

• предупреждение и пресечение преступлений и административных правонарушений;

• выявление и раскрытие преступлений;

• охрана общественного порядка и обеспечение общественной безопасности;

• защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности;

• оказание помощи физическим и юридическим лицам в защите их прав и законных интересов в пределах, установленных настоящим Законом.

Иные задачи на полицию могут быть возложены только настоящим Законом.

Принципы деятельности полиции : (Статья 3.)

Деятельность полиции строится в соответствии с принципами уважения прав и свобод человека и гражданина, законности, гуманизма, гласности.

Полиция решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с другими государственными органами, органами местного самоуправления, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами, а также муниципальными органами охраны общественного порядка, деятельность которых регулируется федеральным законом, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

Деятельность полиции и права граждан (Статья 5.)

Полиция защищает права и свободы человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств.

Полиции запрещается прибегать к пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению.

Всякое ограничение граждан в их правах и свободах полицией допустимо лишь на основаниях и в порядке, прямо предусмотренных законом.

Сотрудник полиции во всех случаях ограничения прав и свобод гражданина обязан разъяснить ему основание и повод такого ограничения, а также возникающие в связи с этим его права и обязанности.