Источники административного права

4. Нормативными общефедеральными  являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще  становятся источниками

административного права.

    Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

    В США, Великобритании, Франции и во многих других зарубежных

⁴  Демин А. В. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-21.

странах суды стали главными творцами современного

административного права. Такое явление  было вызвано тем, что они первыми  столкнулись с недостаточным, а  нередко просто с неясным и  противоречивым законодательным регулированием административной деятельности и начали активно формулировать процессуальные и даже материальные нормы административного  права.

    В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права:

1. Акты судов общей компетенции  (в том числе и военных) и  арбитражных судов, которые могут  признать не соответствующими  закону или решениям вышестоящих  органов подзаконные акты вплоть  до постановлений Правительства  России.

2. Постановления Конституционного  Суда Российской Федерации и  конституционных (уставных) судов  субъектов Федерации. Конституционный  Суд РФ рассматривает вопросы  о соответствии Конституции России  и федеральных законов, указов  Президента, актов Правительства  РФ и ряда других актов, названных  в ст. 125 Конституции Российской  Федерации. Акты, их отдельные  положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

VII. Административные обыкновения  в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями деятельности. В третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

   Единого административного кодекса нет и его невозможно создать.

    Во-первых, потому, что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которого требует правовое регулирование управления.

    Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию правотворчества, лишение органов исполнительной власти в центре и на местах возможности регулирования общественных отношений.

    В целом же, по мнению отечественных юристов, административное право относится к числу самых несистематизированных отраслей правовой системы Российской Федерации. Во многом это обуславливается многопрофильностью системы административного права. Однако, многообразие административно-правовых норм и источников административного права остро ставит проблему его систематизации и кодификации. Именно поэтому на страницах современных периодических изданий юридического профиля активно обсуждается вопрос о том, какое именно законодательное оформление должна получить в будущем система российского административного права.

 
2. Понятие и виды нормативно-правовых  актов.

 
    Классификация нормативно-правовых актов производится по различным основаниям: по юридической силе; по содержанию; по объему и характеру действия; субъектам, их издающим.

    В зависимости от особенностей правового положения субъектов правотворчества все нормативно-правовые акты подразделяются на:

- нормативные акты государственных  органов;

- нормативные акты общественных объединений (кооперативных, акционерных, профессиональных и т.п.);

- совместные акты (государственных  и негосударственных организаций);

- нормативные акты, принятые в  порядке референдума.

    В зависимости от сферы действия нормативные акты делятся на:

- общефедеральные;

- акты субъектов Федерации;

- акты органов местного самоуправления;

- локальные акты (регулирующие  отношения внутри какой-либо организации,  предприятия, учреждения).

    В зависимости от срока действия различают:

- акты неопределенно длительного  действия;

- временные акты.

    В зависимости от юридической силы нормативно-правовые акты подразделяются на законы и подзаконные акты.

    Нормативно-правовые акты классифицируются также по содержанию. Такое деление в известной мере условно. Условность эта объективно объясняется тем, что не во всех нормативно-правовых актах содержатся нормы однородного содержания. Имеются акты, содержащие нормы только одной отрасли права (например, трудовое, семейное, уголовное законодательство). Но наряду с отраслевыми нормативными актами действуют и акты, имеющие комплексный характер. Они включают нормы различных отраслей права, обслуживающих определенную сферу общественной жизни. Хозяйственное, торговое, военное, морское законодательство примеры комплексных нормативно-правовых актов.⁵

    По объему и характеру действия нормативно-правовые акты подразделяются:

- на акты общего действия, охватывающие  всю совокупность 

⁵ Бабаев В.К., Баранов В.М., Толстик В.А. Теория государства и права: Учебник для вузов. 2-е изд., - М.: Юристь, 2000. Стр. 56

 

отношений определенного вида на данной территории;

- на акты ограниченного действия - распространяются только на часть территории или на строго определенный контингент лиц, находящихся на данной территории;

- на акты исключительного (чрезвычайного) действия. Их регулятивные возможности реализуются лишь при наступлении исключительных обстоятельств, на которые рассчитан акт (военных действий, стихийных бедствий).

    Система нормативно-правовых актов в каждой стране определяется Конституцией, а также изданными на ее основе специальными законами, положениями о тех или иных государственных органах, правительственными постановлениями. Законодательством определен также порядок издания, изменения, отмены и дополнения нормативно-правовых актов; указывается, какой орган и в соответствий с какой процедурой издает тот или иной нормативный акт.⁶

    Конституционные параметры правовой системы Российской Федерации. Их несколько.

    Во-первых, признание того, что правовая система Российской Федерации включает правовые акты федеральных органов, правовые акты органов субъектов Федерации, местного самоуправления, а также акты, принятые в результате прямого народного волеизъявления.

    Во-вторых, установление правовых зависимостей: Конституция, конституционные законы (понимаемые как федеральные), законы, указы, постановления, приказы, распоряжения и иные правовые акты находятся между собой в строгом соотношении. Классификация

⁶  Манохин А.Д., Адушкин Ю.С., Багшнаев З.А. Российское административное право. Учебник.М.:Юристъ,1996, стр. 98

правовых актов, порядок их принятия, действия, изменения и отмены регулируется федеральным законом о нормативно-правовых актах.

    В-третьих, нормы Конституции Российской Федерации имеют прямое действие в Российской Федерации. Все правовые акты должны соответствовать Конституции Российской Федерации. Акты и действия, противоречащие Конституции Российской федерации, не имеют юридической силы.

    В-четвертых, в правовой системе обеспечивается верховенство закона. Все должностные лица, государственные и общественные организации действуют на основе и по исполнение закона. Рамки закона дают простор выбору вариантов решений. Подзаконные акты должны строго соответствовать закону.

    В-пятых, провозглашение принципа: законы подлежат официальному опубликованию. Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.

   В-шестых, в случае возникновения юридических коллизий используются либо согласительные процедуры, либо обжалование, приостановление, отмена, изменение правового акта. Юридические споры разрешаются уполномоченными органами в соответствии с их компетенцией и процедурами.

    В-седьмых, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы и защищаются наравне с законом.

    В ходе общественных преобразований и реформ в России, а также конституционного процесса и обновления законодательства меняется правовая система и прежде всего ее структура. Теперь можно говорить о трех уровнях правовой системы, когда вместо прежней, унифицированной, складывается правовая система с тремя подсистемами по уровням. Это собственно федеральная правовая подсистема, правовая подсистема субъектов Федерации и правовая подсистема местного самоуправления с присущими ему элементами саморегулирования, В целом же правовая система в Российской Федерации есть структурно-функциональная совокупность правовых актов, возникающих и применяемых на основе общих принципов. Целостность ее обеспечивается общими правовыми принципами, внутрисистемными правовыми зависимостями и процедурами правотворчества и правоприменения.

    В Конституции Российской Федерации впервые введено понятие "правовая система" (ч. 4 ст. 15) и установлены следующие виды правовых актов: "Конституция", "закон", "федеральный закон", "федеральный конституционный закон", "правовые акты", "нормативные правовые акты", "указы", "постановления", "распоряжения", "решения", "акт", "международные договоры", "устав". "договор", "соглашения". Всего 15 видов актов, в которых нужно правильно разобраться.

    Правовые акты находятся между собой в разных соотношениях. Именно прочные системообразующие связи разных видов актов позволяют вести речь о правовой системе. Но, увы, пока об этом трудно говорить, ибо противоречивость современного политического и социально-экономического развития России неизбежно порождает юридический хаос. Правовая система непрерывно деформируется, и связи между актами нарушаются. В целом же резко снижается эффективность правового воздействия на общественные процессы, а неостановимый вал правонарушений, преступности все ниже "опускает" уровень законности в стране.

    И все же надо всемерно использовать системные связи правовых актов, умело их формировать и укреплять. Для этого следует знать и правильно применять прежде всего легальные средства и способы поддержания установленных соотношений между Конституцией, законами и подзаконными актами. Среди последних, конечно, тоже приходится соблюдать своеобразную соподчиненность.

Системные связи правовых актов:

а) признание в правовой системе  верховенства Конституции и ее высшей юридической силы;

б) установление верховенства закона над всеми подзаконными актами;

в) обеспечение функционально-правовой зависимости, когда решение взаимосвязанных  задач объективно влечет за собой  цепь правовых актов (действие закона всегда порождает юридические связи  и отношения, опосредуемые в указах, постановлениях, приказах, локальных актах, корпоративных нормах, в актах народного опроса и голосования);

г) установление юридической силы каждого акта по сравнению с другими актами. Умелое их использование в процессе правоприменения, позволяет вовремя сбалансировать разные акты и не обострять юридические коллизии;

д) определение сферы действия каждого  акта и точек его сопряжения с  другими актами. Замечено: у закона их много, у актов правительства тоже, а далее объем связей актов сужается. Но их нельзя упускать из виду.

    Законы занимают главное место в системе нормативно-правовых актов. Их ведущее положение определяется следующими основными признаками.⁷

⁷  Бахрах Д.Н. Административное право России. Учебник для вузов. - М.: Норма-Инфра-М, 2000. Стр. 391

    Во-первых, они принимаются только законодательными органами государственной власти или непосредственно народом в порядке референдума.

    Во-вторых, обладают высшей юридической силой, которая означает, что содержание всех иных нормативно-правовых актов не должно противоречить законам: никто не вправе отменить или заменить закон, кроме органа, который его издал.

    В-третьих, регулируют наиболее важные основополагающие отношения. В законах закрепляется общественный и государственный строй, компетенция центральных звеньев государственного механизма, основные права и свободы граждан и т.д.

    В-четвертых, содержат нормы первичного, исходного характера. Все иные акты призваны в основном детализировать и конкретизировать нормативные установления законов.

    В-пятых, принимаются в особом процессуальном порядке.

    Таким образом, закон - это принятый в особом порядке акт законодательного органа, обладающий высшей юридической силой и направленный на регулирование наиболее важных общественных отношений.