Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти

Исполнительная власть как одна из ветвей государственной власти обладает рядом особенностей, которые собственно и определяют ее сущность и основные черты. Следует отметить, что в административном праве исполнительная власть в советский период рассматривалась либо как правоприменительная (правоисполнительная) власть, либо как система органов государственного управления.

В настоящее время, начиная с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 г., в основе определения сущности исполнительной власти лежит принцип (теория) разделения властей, упомянутый нами в предыдущей главе. В большинстве западных стран на основе концепции разделения властей и, как правило, закрепленных в конституциях и текущих законах нормах права: парламент принимает законы, правительство (президент, кабинет) исполняет, проводит их в жизнь. В целом реализация государственной власти, государственного управления происходит путем общепринятого функционального подхода, такого, как принятие решения, его исполнение и осуществление соответствующего контроля над исполнением.

В практическом воплощении данная теория представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов власти, степень которой зависит от установленных нормами права полномочий того или иного субъекта государственной власти, а также от его реального функционирования в случае недостаточной регламентации его полномочий в нормах права. Исполнительная власть обладает значительным числом как конституционных, так и закрепленных в иных нормативных правовых актах полномочий во всех

сферах осуществления государственной власти. Возрастание роли исполнительной власти — это закономерный процесс, происходящий не только в нашей стране, но и других государствах.

Законодательная (представительная) власть формулирует общие нормы (правила) организации государственной жизни, а исполнительная обеспечивает их реализацию. Понятие «исполнительная власть» предполагает соответствующее ему функциональное назначение — исполнение законов. Таким образом, сущностью исполнительной власти является исполнение законов.

Главным средством исполнения должно служить основанное на законе распорядительство, т.е. осуществление практических мер по реализации (в первую очередь) законодательных норм. Нормотворчество, иными словами разработка и издание подзаконных нормативных актов органами исполнительной власти должны служить средством правоприменения (исполнения).

Исходя из вышеизложенного, исполнительную власть можно определить как государственную власть, которая реализует общие нормы, установленные законодательной (представительной) властью в целях регулирования различных сторон общественной жизни.

Ученые-административисты исполнительную власть, как правило, рассматривают в двух значениях (узком и широком). Так, профессор К.С. Вельский формулирует определение исполнительной власти в широком смысле слова как систему органов государственного управления, построенных иерархически, наделенных властными полномочиями и реализующих их с целью создать условия для нормального функционирования общества. В узком смысле — «это право и возможность должностного лица принимать решение, которое реализует подчиненный работник (весь персонал) под контролем и ответственностью этого должностного лица».

Позднее, в другой публикации, К.С. Вельский определяет понятие «исполнительная власть» как «систему органов государственной власти, осуществляющих в процессе исполнения законов практическое управление обществом и использующих для этого в предусмотренных

законом случаях административное принуждение». Такого же мнения придерживаются авторы коллективной монографии, определяя исполнительную власть как подсистему, ветвь государственной власти, осуществляющую исполнительно-распорядительную деятельность в целях управления в определенных сферах (предметах) ведения путем реализации государственно-властных полномочий методами и средствами публичного и преимущественно административного права.

Ю.Н. Старилов конкретизирует определение понятия исполнительной власти: «исполнительная власть — это деятельность по управлению государством и обществом, подчиненная контролю со стороны других ветвей власти и состоящая в осуществлении специально созданными органами государственной власти особых функций и установленной законом компетенции».

Для более полного раскрытия понятия исполнительной власти необходимо рассмотреть более подробно ее признаки и направления деятельности исполнительной власти, т.е. имеющиеся у нее функции.

Авторское видение основных признаков исполнительной власти можно найти в научной и учебной литературе по административному праву, по теории права и государства (см., к примеру, труды таких ученых, как И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Вельский, Ю.М. Козлов, И.Ш. Килясханов, B.C. Нерсесянц, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов, Ю.А. Тихомиров). Как правило, среди основных признаков обязательно отмечают:

вторичный, производный характер исполнительной власти;

подзаконный характер исполнительной власти;

универсальный характер исполнительной власти;

предметный характер исполнительной власти;

структурированность исполнительной власти.

Профессор К.С. Вельский выделяет следующие признаки исполнительной власти:

 

это система органов государственного и муниципального управления (внешний, организационный фактор);

наличие государственной службы (внутренний, служебный фактор);

использование органами и должностными лицами государственно-властных полномочий (административной власти);

возможность использования мер административного принуждения;

опора на значительные ресурсы управления (финансовые, информационные, служебные и пр.);

универсальность исполнительной власти, т.е. ее постоянное и повсеместное осуществление на всей территории государства.

По сути дела, первые два перечисленные признаки в большей мере являются признаками государственного управления.

Профессор Ю.А. Тихомиров отмечает, что, «будучи разновидностью государственной власти, исполнительная власть характеризуется рядом специфических признаков. Их правильное понимание облегчает ее совершенствование и реформирование. Речь идет об осуществлении ею от имени государства большого объема функций управления и регулирования. Это оперативная и специализированная деятельность, осуществляемая постоянно на профессиональной основе штатным аппаратом. Это система, обладающая необходимыми властными полномочиями и распоряжающаяся ресурсами. Это иерархически построенная и функционально согласованная действующая система, ориентированная на исполнение законов».

Обстоятельный анализ признаков исполнительной власти представлен в работе Д.Н. Бахраха. В ней выделены общие признаки исполнительной власти, присущие в целом государственной власти:

она является средством социального управления;

она представляет собой отношение между людьми, их организациями, субъектом и объектом которого является наделенный волей и сознанием человек (коллектив);

 

3) это отношение обеспечивает  выявление и доминирование одной  воли, связано со способностью  субъекта направлять волю, поведение  другого лица, объединять усилия; она осуществляется с помощью  особой, внегенетической системы средств воздействия (нормы, убеждение, оружие, организации и др.).

Автор утверждает, что исполнительная власть — это административная власть, преобразованная в условиях правового государства, демократически организованного общества. И далее рассматриваются основные признаки исполнительной

(административной) власти:

«вторичность, зависимость от высшей власти; организующий характер деятельности; систематически, постоянно осуществляемая организация; универсальная организационная деятельность; предметный, непосредственный характер организационной деятельности;

исполнительно-распорядительный характер деятельности; принудительность;

ее субъектом является единая многоуровневая, иерархическая государственная администрация;

это власть, которую осуществляет большое число служащих, власть администраторов, чиновников; это власть подзаконная; это власть подконтрольная».

При этом ученый отмечает, что последние два признака присущи только зрелой разновидности административной власти — исполнительной.

Профессор Ю.Н. Старилов выделяет следующие отличительные признаки исполнительной власти.

Исполнительная власть — обязательный признак современного правового государства...; непрерывно и постоянно обеспечивает управление обороной страны, общественную безопасность и общественный порядок, выполнение функций государственного

регулирования и т.д.; в еще большей мере использует институт подчинения (в определенных случаях и институт принуждения), который является основным каналом реализации исполнительной власти.

Исполнительная власть — это самостоятельный вид (ветвь) единой государственной власти (ст. 10 Конституции РФ), которая находится в постоянном взаимодействии с властями законодательной и судебной...; независима от других ветвей власти в осуществлении специальных, установленных законодательством функций, компетенции и полномочий.

Исполнительная власть осуществляется органами исполнительной власти, которые одновременно являются органами управления (государственного управления и местного самоуправления)... Органы исполнительной власти исполняют требования и положения законов, занимаются нормотворческой деятельностью (с целью обеспечения функционирования исполнительной власти) и осуществляют управление... Данный признак исполнительной власти подчеркивает ее организующий и исполнительно-распорядительный (созидающий, обеспечивающий, властно-принуждающий) характер.

Единство исполнительной власти в Российской Федерации (согласно п. 3 ст. 11 Конституции Российской Федерации).

Исполнительная власть, как и другие ветви государственной власти, есть власть подзаконная.

Важным признаком исполнительной власти является ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты.

Исполнительная власть и организационно, и функционально базируется на понятии «планирование».

Исполнительная власть осуществляет юрисдикционную деятельность.

С учетом мнения ведущих ученых-административистов по поводу формулирования понятия исполнительной власти и ее признаков можно предложить следующее определение исполнительной власти. Исполнительная власть — это самостоятельная ветвь единой государственной власти, осуществляющая исполнительно-

распорядительную и управленческую деятельность через систему государственных органов исполнительной власти путем реализации специальных нормативно закрепленных функций, государственно- властных полномочий методами и средствами, предусмотренными законодательством.

жж