Институт Омбудсмана в области защиты прав несовершеннолетних

* защита ребенка, чьи права нарушены органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, работниками учреждений;

* содействие восстановлению нарушенных прав ребенка.

К наиболее существенным отличиям деятельности уполномоченного по правам ребенка от работы других надведомственных органов, также занимающихся защитой прав детей (органов прокуратуры, органов опеки и попечительства, комиссий по делам несовершеннолетних, уполномоченного по правам человека), относятся облегченная процедура самостоятельного обращения ребенка за помощью -- без посредничества взрослых либо предварительного подтверждения судебными инстанциями фактов нарушения его прав; оперативность реагирования на ставшие известными нарушения прав ребенка; защита прав ребенка не только во взаимоотношениях с семейным окружением, но и со всеми социальными институтами и организациями, а также личное участие уполномоченного в решении проблем.

Эффективность работы уполномоченного по правам ребенка в субъекте Российской Федерации обусловлена тем, что в соответствии со смыслом института уполномоченного он лично участвует в содействии восстановлению прав как отдельных детей, так и групп детей, чьи права нарушаются, непосредственно по месту жительства (пребывания) ребенка.

Уполномоченный, что очень важно, организует процедуры, обеспечивающие доступность и простоту обращения к нему ребенка.

Уполномоченный оказывает широкий спектр бесплатной правовой помощи детям и их семьям, в том числе в подготовке процессуальных документов. Важным направлением деятельности уполномоченного по защите прав конкретного ребенка стала практика участия в рассмотрении в суде гражданских дел, затрагивающих интересы несовершеннолетних.

К участию в деле уполномоченный привлекается как по просьбе участвующих в деле лиц, так и по инициативе суда и собственной инициативе. Это особенно актуально в случаях, когда права детей нарушаются органами, обязанными их защищать.

Наряду с защитой прав конкретного ребенка, уполномоченный по правам ребенка содействует защите прав детей в целом. С этой целью уполномоченные ведут мониторинг соблюдения прав детей, проводят независимый вневедомственный анализ и оценку состояния дел по обеспечению прав и законных интересов детей, посещают детские учреждения; особое внимание придается проверке соблюдения прав детей, находящихся в интернатных учреждениях и пенитенциарных учреждениях.

Обращения уполномоченных к органам власти способствуют принятию управленческих решений по обеспечению и восстановлению нарушенных прав детей, решению актуальных проблем детства. Объективно деятельность региональных уполномоченных по правам ребенка способствует усилению координации деятельности всех структур и обеспечению комплексного решения проблем детей.

В целом же можно сказать, что институт уполномоченного по правам ребенка на сегодня доказал свою востребованность обществом и органами власти.

Вместе с тем развитие института уполномоченного по правам ребенка в субъектах Российской Федерации и повышение эффективности его деятельности по содействию защите прав детей сдерживается рядом проблем. Успешность работы уполномоченного по правам ребенка как института независимого контроля общества за деятельностью государственных органов по обеспечению прав детей в значительной степени связана с организационно-правовым статусом уполномоченного.

Встроенность должности уполномоченного в структуру исполнительной власти, фактическое подчинение вышестоящему руководителю ограничивает действия уполномоченного по полноценной защите прав и законных интересов ребенка в субъекте Российской Федерации, хотя на первом этапе такой вариант организации работы уполномоченных в определенной мере оправдан. Примеры работы уполномоченных на общественных началах свидетельствуют о том, что уполномоченные испытывают значительные трудности при осуществлении своей деятельности, прежде всего, финансового и организационно-технического характера, а это в свою очередь снижает результативность их работы и в конечном итоге подрывает саму идею независимого контроля за деятельностью государственных органов по соблюдению прав детей.

Предпочтительным представляется вариант, при котором должность уполномоченного вводится законом субъекта Российской Федерации, закрепляющим правовые основы, принципы и гарантии деятельности уполномоченного, его полномочия, порядок назначения и прекращения полномочий. В этом случае уполномоченный получает определенную стабильность и независимость в работе, что немаловажно для данного института.

При объективно большом объеме работы не у всех уполномоченных предусмотрено наличие аппарата, обеспечивающего его деятельность, что значительно ослабляет организационно-технические возможности осуществления уполномоченным своих функций⁷.

Дальнейшее развитие института уполномоченного по правам ребенка является объективной необходимостью. В Заключительных замечаниях на Третий периодический доклад Российской Федерации о выполнении Конвенции о правах ребенка (сентябрь 2005 г.) Комитетом ООН по правам ребенка России рекомендовано продолжить усилия по учреждению уполномоченных по правам ребенка во всех субъектах Российской Федерации и предоставить им необходимое финансирование и персонал для обеспечения эффективного функционирования.

2.2 Правовое регулирование деятельности уполномоченного по правам ребёнка в России

За российским омбудсманом уже довольно прочно закрепилось наименование «уполномоченный по правам человека». По аналогии с ним детского омбудсмана предпочитают называть уполномоченным по правам ребенка. В России устоялось название «уполномоченный по правам ребенка», хотя предлагалось назвать рассматриваемый институт «уполномоченный по правам несовершеннолетних». Понятие «ребенок» (множественное число -- «дети») уже достаточно прочно вошло в отечественный юридический лексикон. Понятие «ребенок» более емкое по своему содержанию, нежели понятие «несовершеннолетний». Если первое содержит характеристику весьма важного этапа жизни человека, то другое, прежде всего, акцентирует внимание на отсутствии у человека некоторого качества, а именно -- достижения определенного возраста. Возможно, вследствие этого понятием «несовершеннолетний» оперируют главным образом уголовное право и гражданское право (в рамках соответствующего законодательства такой формальный аспект, как возраст, имеет существенное значение). В то же время конституционное право и семейное право предпочитают использовать термин «ребенок».⁸

На уровне субъектов Российской Федерации должности уполномоченных по правам ребенка были учреждены в конце 1990-х годов в Санкт Петербурге, Волгоградской и Новгородской областях; муниципальные уполномоченные появились в Екатеринбурге (Свердловская область) и Арзамасском районе Нижегородской области. Уполномоченные активно включились в работу и за довольно короткий срок добились определенного успеха.

Однако все они являлись исполнительными омбудсманами (хотя в Екатеринбурге Уполномоченный назначается главой города по согласованию с Думой), их появление не сняло с повестки дня задачу по учреждению института классического, парламентского омбудсмана, занимающегося проблемами прав и законных интересов детей (выше было рассмотрено соотношение исполнительных омбудсманов и парламентских омбудсманов, и здесь нет необходимости подробно останавливаться на этом). Исполнительные омбудсманы учреждались в субъектах Российской Федерации и в начале XXI в. Так, в Кемеровской области в 2001 г. был принят закон «Об уполномоченном по правам ребенка при Губернаторе Кемеровской области»[3]. Согласно данному закону должность уполномоченного была учреждена в составе администрации области. В 2003 г. должность уполномоченного по правам ребенка была утверждена указом Государственного Совета (коллегиального главы) Республики Дагестан [10]. В 2004 г. постановлением губернатора Вологодской области была учреждена Служба по правам ребенка как структурное подразделение областного Правительства, которую возглавляет уполномоченный по правам ребенка (с середины 2003 г. исполнявший эти обязанности на общественных началах).

Опыт, накопленный уполномоченными по правам ребенка, действующими в рамках соответствующих региональных и муниципальных администраций, использовался в ходе введения парламентских уполномоченных по правам ребенка. Конечно, использовать в отношении муниципальных омбудсманов определение «парламентские» можно лишь с большой долей условности, ведь представительные коллегиальные органы на местном уровне не являются парламентами.

Новый этап развития в России института детского омбудсмана начался с принятия в 2001 г. в городе Москве закона «Об Уполномоченном по правам ребенка в городе Москве» (в силу указанный закон вступил с 1 января 2002 г.)[4] и назначения Московской городской Думой по представлению Мэра первого Уполномоченного. В 2002 г. были приняты законы об уполномоченном по правам ребенка в Краснодарском крае [6] и Самарской области [8], а в 2003 г. аналогичный закон -- в Республике Саха (Якутия)[7]. Такие же законы приняты и в некоторых других субъектах Российской Федерации.

В законах, например, города Москвы и Краснодарского края предусмотрен сходный порядок назначения законодательными органами уполномоченных по правам ребенка и их освобождения от обязанностей. Срок полномочий детского омбудсмана и в Москве, и в Краснодарском крае составляет 5 лет, при этом срок полномочий Московской городской Думы составляет 4 года, а Законодательного собрания Краснодарского края -- 5 лет. К кандидатам, согласно указанным законам, предъявляются сходные требования, однако возрастной ценз, предусмотренный московским законом, составляет 30 лет, а предусмотренный краснодарским -- 35 лет. Закон Краснодарского края обязывает кандидата на должность уполномоченного по правам ребенка, наряду с прочим, представить на пленарном заседании регионального парламента программу деятельности случае назначения кандидата краевым детским омбудсманом. Кандидатуры в Москве могут быть выдвинуты только Мэром и группами депутатов численностью не менее 5 человек; Краснодарском крае, наряду с руководителем высшего исполнительного органа и группами депутатов, не менее чем из 5 человек, правом выдвигать кандидатов обладают постоянные комитеты законодательного органа и депутатские объединения.

В ряде субъектов Российской Федерации институт детского омбудсмана введен не законом, а нормативным правовым актом органа исполнительной власти, но на основе такого акта уполномоченный по правам ребенка назначается постановлением регионального парламента.

В частности, губернатором Ивановской области в 2001 г. издан указ «Об утверждении Положения об Уполномоченном (комиссаре) по правам ребенка Ивановской области» [11]. В соответствии с Положением уполномоченный назначается постановлением Законодательного собрания Ивановской области. Детский омбудсман в Ивановской области действует на основе упомянутого положения и областного закона 2004 г.

«Об областной целевой программе «Институт Уполномоченного по правам ребенка Ивановской области» на 2005-2007 годы». При этом Уполномоченным (комиссаром) Законодательное собрание Ивановской области назначило одного из своих депутатов на срок своих полномочий.

В Саратовской области должность уполномоченного по правам ребенка учреждена распоряжением губернатора Саратовской области -- председателя правительства и при активном участии Уполномоченного по правам человека в Саратовской области: в штатное расписание аппарата Уполномоченного по правам человека была введена дополнительная единица. Уполномоченный по правам человека своим распоряжением и должностной инструкцией утвердил должность заместителя руководителя аппарата Уполномоченного по правам человека -- Уполномоченного по правам ребенка. Таким образом, была достигнута определенная независимость данного института от администрации, но вряд ли можно считать, что в Саратовской области детский омбудсман является самостоятельным органом. Связь Уполномоченного по правам ребенка в Саратовской области с региональным парламентом имеет в таких условиях все же опосредованный характер. Необходимо помнить, что омбудсман является индивидуализированным институтом.

В этом состоит одна из его весьма важных отличительных черт. В мировой практике омбудсманы сами рассматривают каждый отдельный случай нарушения прав, а довольно немногочисленный персонал службы омбудсмана лишь помогает ему готовить вопрос к рассмотрению.

Индивидуализированный характер института омбудсмана делает его наименее бюрократизированным среди органов современного государства и обусловливает сравнительно небольшие финансовые затраты на его функционирование (впрочем, с индивидуализированным характером данного института связаны и слабые его стороны).⁹

Если принять во внимание обширность российской территории, становится понятно, что отработать формы и приемы защиты прав и законных интересов ребенка индивидуализированному органу, каким является уполномоченный, первоначально проще на уровне отдельных субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. А уже затем накопленный опыт может помочь при создании эффективно действующего федерального омбудсмана по защите прав детей, если в этом возникнет необходимость. Собственно, и в становлении федерального Уполномоченного по правам человека определенную роль сыграло появление вначале (даже до окончательного утверждения Федерального конституционного закона) таких уполномоченных в некоторых субъектах Российской Федерации. Модель института уполномоченного по правам ребенка, как показал опыт, вполне удачно опробована на уровне субъектов Российской Федерации и даже на муниципальном уровне (сегодня уполномоченные по правам ребенка действуют в Арзамасском районе Нижегородской области, в городах Волжском и Камышине Волгоградской области).

Введение федерального уполномоченного по правам ребенка также выглядит вполне целесообразным, поскольку защищать права и законные интересы детей, нарушенные в результате действий или бездействия федеральных административных органов и должностных лиц, сможет только уполномоченный федерального уровня, хотя на протяжении какого-то времени такими вопросами может заниматься и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации при наличии в его аппарате специального подразделения по правам детей.

По мнению автора данной работы, отсутствие в Конституции Российской Федерации непосредственного упоминания об уполномоченном по правам ребенка не может служить основанием для отказа от учреждения данного института. Во-первых, статья 2 Конституции Российской Федерации [2] устанавливает, что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», причем «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина -- обязанность государства».

Ввиду этого введение государственного института, нацеленного на реализацию указанного конституционного принципа, если при этом не нарушаются другие конституционные принципы (разделение власти, территориальная целостность, суверенитет, федерализм и т.д.), не только допустимо, но и необходимо. Во-вторых, уже имеются примеры учреждения новых государственных органов, не упомянутых в Конституции (например, Государственный Совет, в который входят главы исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации), и это никоим образом не подорвало российскую государственность и не принизило значимость Основного Закона.

Весьма важным представляется окончательное утверждение уполномоченных по правам ребенка на любом уровне в результате принятия соответствующего закона. Именно закон обладает наибольшей юридической силой после Конституции и международных договоров. Процедура принятия закона -- гласная, достаточно длительная, она предусматривает участие различных государственных органов и общественности в обсуждении и внесении разнообразных предложений. Закон способен обеспечить длительное и устойчивое функционирование любого института. Принятие исполнительными органами временных актов оправданно лишь на стадии пилотных проектов, когда институт проходит «экспериментальную обкатку».

Итак, введение должности уполномоченного по правам ребенка (детского омбудсмана) представляется весьма насущной задачей, для решения которой необходимо подготовить соответствующую законодательную базу. Процесс введения рассматриваемого института далеко не во всех субъектах Российской Федерации идет одинаковыми темпами, причем он опирается на разную нормативную правовую базу. Вместе с тем накопленного опыта уже вполне достаточно для его обобщения и выработки основных направлений развития института детского омбудсмана¹⁰. Сами уполномоченные по правам ребенка, что примечательно, наладили между собой взаимодействие и стремятся координировать свою работу, о чем свидетельствует, в частности, заключенное в 2005 г. Соглашение о сотрудничестве и взаимодействии уполномоченных по правам ребенка в субъектах Российской Федерации. Развивается также взаимодействие уполномоченных по правам человека и уполномоченных по правам ребенка.