Федеральная нормативно-правовая база регулирования инвестиций

Федеральная нормативно-правовая база регулирования инвестиций

Автор: Министерство финансов РФ. 12 июля 2009 в 22:49

Федеральное законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, можно разделить на два блока: законодательство, регулирующее инвестиционную деятельность в целом, и законодательство, регулирующее непосредственно бюджетные инвестиции.

Первый из этих блоков начал формироваться раньше и на сегодняшний день включает в себя Федеральные законы:

• от 26 июня 1991г. №1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР»;
• от 25 февраля 1999г. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений»;
• от 9 июля 1999г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации».

Предметом регулирования этих законов являются правовые основы осуществления инвестиционной деятельности, формы и методы ее государственного регулирования, правовое положение инвесторов (включая иностранных). Согласно первоначальной редакции Закона «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» 1991 г. инвестициями признавались «денежные средства, целевые банковские вклады, паи, акции и другие ценные бумаги, технологии, машины, оборудование, кредиты, любое другое имущество или имущественные права, интеллектуальные ценности, вкладываемые в объекты предпринимательской и других видов деятельности в целях получения прибыли (дохода) и достижения положительного социального эффекта». В 2003 г. в это определение были внесены определенные коррективы, которые не изменили его сути. В частности, из перечня возможных видов «вложений» были исключены кредиты. Кроме того, целями осуществления инвестиций признается получение прибыли или достижение положительного социального эффекта, тогда как раньше эти цели должны были сочетаться. Практически в том же виде (с некоторыми незначительными отличиями) определение инвестиций включено и в законы «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» и «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений».

Предметом регулирования Закона «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (далее — Закон 39-ФЗ) являются инвестиции в форме капитальных вложений, под которыми понимаются «инвестиции в основной капитал (основные средства), в том числе затраты на новое строительство, расширение, реконструкцию и техническое перевооружение действующих предприятий, приобретение машин, оборудования, инструмента, инвентаря, проектно-изыскательские работы и другие затраты».

Государственное регулирование инвестиционной деятельности согласно Закону 39-ФЗ осуществляется в двух формах: создание благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности и прямое участие государства в инвестиционной деятельности. Перечисленные в законе методы создания благоприятных условий для развития инвестиционной деятельности носят весьма абстрактный характер, например: совершенствование системы налогов, механизма начисления амортизации и использования амортизационных отчислений; защита интересов инвесторов; принятие антимонопольных мер и пр.

В статье 12 Закона 39-ФЗ содержится перечень форм прямого участия государства в инвестиционной деятельности, который включает:

• разработку, утверждение и финансирование инвестиционных проектов за счет средств бюджетов;
• формирование перечня строек и объектов технического перевооружения для государственных нужд;
• предоставление на конкурсной основе государственных гарантий по инвестиционным проектам за счет средств бюджетов;
• размещение на конкурсной основе средств бюджетов для финансирования инвестиционных проектов на возвратной и срочной основах с уплатой процентов за пользование ими, либо на условиях закрепления в государственной собственности соответствующей части акций создаваемого акционерного общества, которые реализуются через определенный срок на рынке ценных бумаг с направлением выручки от реализации в доходы соответствующих бюджетов;
• вовлечение в инвестиционный процесс временно приостановленных и законсервированных строек и объектов, находящихся в государственной собственности;
• предоставление концессий российским и иностранным инвесторам по итогам торгов (аукционов и конкурсов).

Чтобы еще более сузить круг инвестиционных проектов, которым оказывается государственная поддержка, в Федеральном законе от 25 февраля 1999 г. № 39-ФЗ введено понятие «приоритетного инвестиционного проекта», под которым понимается инвестиционный проект, «суммарный объем капитальных вложений в который соответствует требованиям законодательства Российской Федерации, включенный в перечень, утверждаемый Правительством Российской Федерации». Согласно закону, приоритетным инвестиционным проектам гарантируется стабильность режима налогообложения и иных условий инвестиционной деятельности, установленных законодательством на момент начала реализации проектов, в течение срока их окупаемости, но не более семи лет с начала их реализации. Аналогичная норма содержится в Законе «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации». Однако на практике указанные нормы не реализуются, так как Правительством Российской Федерации не утверждены критерии включения инвестиционных проектов в перечень приоритетных.

Разграничение компетенции в области регулирования инвестиционной деятельности между уровнями публичной власти было изначально достаточно четким и исходило из того, что решения о финансировании инвестиционных проектов за счет средств федерального, региональных и местных бюджетов принимаются соответственно органами государственной власти Российской Федерации, ее субъектов и органами местного самоуправления. Поэтому в процессе реформы разграничения полномочий между уровнями власти в закон не вносилось существенных изменений. Среди несущественных изменений можно отметить, что по новой редакции этого закона порядок предоставления государственных гарантий и размещения на конкурсной основе средств бюджетов субъектов Российской Федерации определяется законами соответствующих субъектов Российской Федерации (тогда как раньше эти полномочия принадлежали исполнительным органам власти субъектов Российской Федерации).

Помимо общих актов, регулирующих инвестиционную деятельность, на федеральном уровне действует законодательство, регулирующее собственно бюджетные инвестиции. Почти все акты этой категории, за исключением Бюджетного кодекса Российской Федерации, являются подзаконными.

Положения Закона 39-ФЗ в части регулирования бюджетных инвестиций основаны на положениях Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Статья 79 Бюджетного кодекса Российской Федерации посвящена расходам на финансирование бюджетных инвестиций, однако определение этого понятия отсутствует. При этом по правилам юридической техники при отсутствии в законе специальных оговорок понятия и термины, используемые в других законах, используются в нем в том же значении. То есть под «инвестициями» в Бюджетном кодексе Российской Федерации должно пониматься то же, что понимается в инвестиционном законодательстве. Указанная статья устанавливает, что расходы на финансирование бюджетных инвестиций предусматриваются бюджетом при условии включения их в федеральную целевую программу, региональную целевую программу «либо в соответствии с решением федерального органа исполнительной власти, органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления».

Статья 80 регулирует предоставление бюджетных инвестиций юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями. При этом под бюджетными инвестициями в статье понимаются исключительно вложения бюджетных средств в уставной (складочный) капитал этих юридических лиц. Таким образом, содержание понятия инвестиций в указанной статье не только ýже понятия инвестиций в Законе 39-ФЗ, но и ýже понятия «инвестиций, осуществляемых в форме капитальных вложений». Как отмечалось выше, Закон 39-ФЗ не ограничивает перечень форм, в которых могут осуществляться капитальные вложения, вложениями в уставной (складочный) капитал юридических лиц. При этом Бюджетный кодекс Российской Федерации предусматривает целый ряд иных (помимо участия в уставном капитале) форм вложения бюджетных средств в объекты предпринимательской деятельности, в том числе: предоставление бюджетных кредитов, государственных и муниципальных гарантий, субсидий и субвенций, которые, с точки зрения Закона 39-ФЗ, могут считаться инвестициями.

Бюджетные инвестиции в Российской Федерации осуществляются в форме целевых программ и в непрограммной форме.

Порядок рассмотрения и утверждения целевых программ регулируется статьей 179 Бюджетного кодекса Российской Федерации, согласно которой долгосрочные целевые программы разрабатываются органом исполнительной власти, органом местного самоуправления и подлежат утверждению соответствующим законодательным (представительным) органом. Формирование перечня долгосрочных целевых программ осуществляется соответствующим органом исполнительной власти (местного самоуправления) в соответствии с прогнозом социально-экономического развития и определяемыми на основе этого прогноза приоритетами. Долгосрочная целевая программа, предлагаемая к утверждению и финансированию за счет бюджетных средств, должна содержать:

• технико-экономическое обоснование;
• прогноз ожидаемых социально-экономических (экологических) результатов реализации указанной программы;
• наименование заказчика указанной программы (которым может быть орган государственной власти или орган местного самоуправления для муниципальных целевых программ);
• сведения о распределении объемов и источников финансирования по годам;
• другие документы и материалы, необходимые для ее утверждения.

Более детально порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, регулируется Постановлением Правительства Российской Федерации от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона „О поставках продукции для федеральных государственных нужд"». Согласно Постановлению, целевая программа представляет собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение задач в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации.

В работе с целевыми программами выделяются следующие этапы: отбор проблем для программной разработки; принятие решения о разработке целевой программы и ее формирование; экспертиза и оценка целевой программы; утверждение целевой программы; управление реализацией целевой программы и контроль за ходом ее выполнения.

Регулирование инвестиций в непрограммной форме в Бюджетном кодексе Российской Федерации не предусмотрено.

Помимо собственно бюджетных инвестиций, из бюджетов всех уровней осуществляются расходы на поддержку частных инвестиционных проектов. Специальной регламентации порядка их осуществления действующее бюджетное законодательство также не содержит, а потому расходование средств на соответствующие цели подчиняется общим установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации правилам осуществления расходов в различных формах. Среди этих форм можно выделить: бюджетные кредиты, субсидии, субвенции и вложения бюджетных средств в уставной капитал юридических лиц.

Наиболее жесткими являются условия предоставления организациям частного сектора бюджетных кредитов. Согласно статье 76 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетные кредиты юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями, предоставляются с соблюдением следующих требований:

• предоставления заемщиком обеспечения исполнения своего обязательства по возврату кредита, причем способами обеспечения исполнения обязательства могут быть только банковские гарантии, поручительства, залог имущества, в том числе акций, иных ценных бумаг, паев, в размере не менее 100% предоставляемого кредита, обеспечение исполнения обязательств должно иметь высокую степень ликвидности;
• проведения финансовым органом предварительной проверки финансового состояния получателя указанного кредита;
• отсутствия у заемщика просроченной задолженности по ранее предоставленным на возвратной основе бюджетным средствам.

При утверждении бюджета на очередной финансовый год указываются цели, на которые может быть предоставлен бюджетный кредит, условия и порядок предоставления бюджетных кредитов, лимиты их предоставления на срок в пределах года и на срок, выходящий за пределы бюджетного года, а также ограничения по субъектам использования бюджетных кредитов. К отчету об исполнении бюджета прилагается отчет о предоставлении и погашении бюджетных кредитов. Возврат предоставленных бюджетных кредитов, а также плата за пользование ими приравниваются к платежам в бюджет, т. е. соответствующие средства взыскиваются со счетов должника в бесспорном порядке с начислением пени за несвоевременный возврат.

В целом необходимо отметить существенные недостатки существующего федерального законодательства в данной сфере, которое по целому ряду параметров соответствует подходам, характерным для середины прошлого века, и уровню управления общественными финансами стран «догоняющего» развития.