Административные реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления

Административные  реформы в зарубежных странах и развитие министерского звена управления¹

Условно современными административными реформами можно считать преобразования, которые были осуществлены  в системах государственного управления зарубежных стран в конце XX - начале XXI вв. Но вряд ли  только этот отрезок времени и следует считать периодом административных реформ.

Реформаторских идей и практических проектов было немало и в XIX в.,  и на протяжении всего века XX. В связи с этим французский профессор Ролан Драго отмечал: «В некотором смысле административная реформа - это миф. Администрация находится в состоянии постоянной реформы, что является признаком  ее здоровья»².

Системы государственного управления в зарубежных странах постоянно  адаптировались к неустойчивым условиям развития, глобализации протекающих экономических и социальных процессов, росту информационных потоков и технологий. Необходимость преобразований связывалась и с недовольством публичным управлением, падением доверия населения к государственному аппарату. В литературе говорится о кризисе административного государства, который выражался в потере управляемости общественными делами, неэффективном использовании денег налогоплательщиков, понижении качества предоставляемых населению услуг, резком падении доверия к органам государственной власти и государственной службе и т.д.³.

Каждая зарубежная  страна накопила собственный опыт в сфере административных реформ.  Этот опыт имеет существенные особенности, обусловленные политическими, историческими, правовыми и культурными особенностями данного государства.

Вместе с тем вектор административных реформ можно считать общим. Это  и позволяет выделить цели реформ,  основные направления и виды современных  административных реформ. Что касается радикализма проводимых изменений, то некоторые страны ориентировалась на всесторонние преобразования, другие стремились сохранить сложившийся порядок и считали для себя приемлемым только небольшие его модификации.

Цели административной реформы  во многом предопределяются особенностями функционирования публичного управления в той или иной стране. Так, в англосаксонских странах важнейшей задачей в сфере публичного управления традиционно было  создание системы защиты интересов частных лиц от произвола в системе административного управления. Правовые механизмы в этой сфере были призваны создать жесткие рамки, в которых может действовать публичная администрация. Главное внимание в связи с этим уделялось ответственности публичной администрации и судебному контролю, а, следовательно, процессуальным нормам. Для романо-германских стран важное значение имеет обеспечение эффективности деятельности публичной администрации и участия структур гражданского общества о процессе принятия управленческих решений. В странах Восточной Европы и странах, возникших на постсоветском пространстве, до конца не изжиты черты административно-командного управления, сложившего на базе огосударствленной экономики; избыточность прямого государственного управления в экономической и социальной сферах.

Поэтому реформы преследовали цели, характерные для данной группы стран. В первом случае основное внимание уделялось транспарентности системы публичного управления, совершенствованию административных и судебных процедур. Во втором случае, в первую очередь, решались задачи совершенствованию управленческих структур и организации их деятельности, повышения эффективности государственного управления.  В странах третьей группы были актуальными проблемы демократизации и децентрализации государственного управления.

В научной литературе называют различные цели административных реформ: повышение эффективности управленческой деятельности; внедрение в систему государственного управления принципа конкуренции; децентрализация и деконцентрация в организации государственного управления; перестройка механизма принятия управленческих решений и др.⁴. При этом все авторы признают, что в центре административных реформ неизменно оставался менеджериальный подход. Новый государственный менеджмент может быть сведен к попыткам введения рыночных механизмов, институтов и установок в организацию и деятельность современного государства.

В литературе предлагаются несколько  классификаций административных реформ. Так, Р. Драго различает реформы  по способам их проведения. Он выделяет реформы при помощи комиссий; реформы, проводимые на базе эксперимента; реформы, проводимые с помощью частных организаций⁵. В зависимости от их основного содержания можно выделить функциональные, процедурные и структурные реформы⁶. Между этими реформами нет четких границ, и вряд ли следует утверждать, что где-нибудь эти реформы проводились «в чистом виде» обособленно друг от друга. Напротив их идеи переплетаются и смешиваются. Тем не менее, функциональные и процедурные реформы как более простые в идеале должны предшествовать структурным - наиболее сложным реформам.

Министерская система в различных странах довольно часто подвергалась реформированию. Менялись численность, наименования и функции министерств (ведомств). Можно назвать несколько причин, обусловивших эту тенденцию.

1. Министерство (ведомство) разделялось, поскольку оно разрасталось и становилось слишком большим, чтобы им могло руководить одно лицо.

2. Появлялись задачи, которые на короткий срок или  относительно длительную перспективу  приобретали особую важность.

3. В коалиционных кабинетах министерства (ведомства) нередко создавались в политических целях для того, чтобы уравновесить представительство партий.

4. Министерства (ведомства)  создавались по соображениям  субъективного характера, когда  необходимо учесть склонности, способности или удовлетворить честолюбие лица, которого  хотели ввести в состав кабинета, или напротив,  когда стремились отстранить то или иное лицо от активной деятельности и поручали ему в порядке компенсации, пост, имевший только видимость важности.

5. Для удовлетворения  стремлений той или иной группы  давления, полагающей, что ее интересы  будут лучше представлены, если  в составе правительства появится  соответствующее министерство (ведомство).

Системе министерств  и ведомств имманентно присущи некоторые особенности, которые порождают необходимость ее постоянной корректировки. Эти особенности состоят в следующем.

Между министерствами (ведомствами) не могут не возникать трения и  конфликты в тех случаях, когда  несколько или даже большинство  министерств решают один и тот же вопрос. Примерами такого «общего» вопроса может быть разработка проекта бюджета или участие в реализации целевых программ. Следовательно, возникает необходимость в создании механизмов или структур, которые бы позволяли согласовывать позиции отдельных министерств (ведомств) и решать возникшие конфликты.

Такие структуры могут  быть созданы только при самом  правительстве - это их аппараты или  канцелярии, межведомственные комиссии и комитеты. Таким образом, данная особенность системы министерств и ведомств обусловила усиление влияния сугубо аппаратных структур - аппаратов правительств и правительственных комитетов, - которые со временем стали дублировать или даже подменять сами министерства (ведомства). Кроме того, создание таких структур влечет усложнение и увеличение численности государственного аппарата.

Вторая особенность  системы министерств (ведомств) состоит  в сложности координации собственно административных задач. Так, министерства (ведомства)  выполняют ряд функций, которые в западноевропейской административной науке принято называть «горизонтальными». Это функции общие для всех министерств  и ведомств  - управление персоналом, управление имуществом и т.д. Подобную функцию может выполнять служба, единая для всех министерств (ведомств),  или каждое министерство (ведомство)  самостоятельно. Выполнение подобных функций единой службой обеспечивает единообразие практики, позволяет повысить эффективность управленческого труда, приводит к экономии средств. Вместе с тем концентрация функций приводит к созданию дополнительного звена, а, следовательно, к удлинению сроков в процедуре принятия решений. К тому же централизованные службы подвержены риску бюрократизации. Таким образом, вторая причина постоянных преобразований министерской (ведомственной) системы состоит в поиске модели выполнения горизонтальных функций.

Третья особенность министерской (ведомственной) системы заключается в сложности достижения баланса централизации и децентрализации в выполнении управленческих задач на местах. Государство может осуществлять функции управления через систему центральных органов и их служб на местах, и тогда оно будет полностью централизованным. При децентрализации определенные функции по управлению возлагаются на муниципальные органы или местные коллективы.

В процессе административных реформы существенным образом меняется облик министерской системы, функции  и процедуры деятельности отдельных  министерств.

Функциональные  административные реформы. Основное содержание этого вида реформ - оптимизация задач и полномочий государственных органов, отказ от избыточных и дублирующих функций.

В первую очередь, функциональные реформы  затронули централизованную администрацию, поскольку в европейских странах  ограниченность возможностей министерской системы в руководстве экономикой и решении социальных дел стала очевидной уже в конце XIX века.

Можно выделить несколько основных направлений изменений министерских систем в зарубежных странах, которые  условно можно отнести к  функциональным реформам. К их числу относятся:

1. Передача ряда функций децентрализованным учреждениям - независимым агентствам, публичным корпорациям, публичным учреждениям.

Децентрализованные учреждения впервые они были образованы на рубеже ХIХ в. и ХХ в. в  странах прецедентного права. Создание децентрализованных учреждений связывается с малой эффективностью традиционных органов управления, низким качеством оказываемых ими услуг или завышенными ценами на них. Среди других причин можно назвать необходимость избежать последствий некоторых политических обычаев, которые противоречат требованиям рационального управления. Имеются в виду некоторые особенности формирования правительств, назначений на высшие должности в министерствах. Децентрализованные учреждения могут именоваться независимыми агентствами, государственными корпорациями, публичными корпорациями. Децентрализованные учреждения получали широкие управленческие полномочия и поэтому становились субъектами публичного права. Вместе с тем в  их задачи входила и коммерческая деятельность, поэтому они действуют и как субъекты частного права.

Децентрализованные учреждения напрямую не входят в систему какого-либо министерства или иного государственного органа и, напротив, организационно обособлены  от них. Вместе с тем эти учреждения подотчетны одновременно органам законодательной власти и министрам, а в некоторых случаях и главе государства.

В процессе административной реформы децентрализованные учреждения были созданы для помощи министерствам. Они сочетают  методы деятельности, характерные для государственных органов и хозяйствующих субъектов. Независимые агентства, государственные корпорации, публичные корпорации лучше приспособлены к работе в условиях рынка, и поэтому весьма успешно оказывают гражданам и юридическим лицам публичные услуги.

2. Перераспределение функций внутри министерской (ведомственной) системы, создание надведомственных структур, изменение в связи с этим функций министерств (ведомств).

В государственном управлении министерства традиционно выражают отраслевое начало. Отраслевой принцип  управления имеет несомненные достоинства: возможность концентрировать ресурсы на ключевых для экономики и социального развития направлениях, строить классические исполнительные вертикали с четким механизмом принятия и реализации управленческих решений.

Вместе с тем при отраслевом принципе возникает необходимость согласования, координации деятельности отдельных министерств. В наиболее общем виде такую функцию осуществляет правительство. Однако с развитием государственного управления, т.е. с возрастанием его объема, усложнением задач и функций, координация деятельности отраслей как таковых со стороны правительства оказывается недостаточной. Возникает необходимость координации по отдельным «горизонтальным» функциям.  Таким образом, постепенно отраслевой принцип построения системы центральных органов государственного управления меняется на функциональный. Такой переход четко обозначился уже в середине XX века.

  С этой целью,  как уже отмечалось, создаются  специальные службы. В качестве  примеров таких служб можно  привести межведомственные органы, контролирующие реализацию политики и осуществляющие помощь министерствам и ведомствам США в сфере гражданской службы - Совет по защите системы заслуг, Служба управления персоналом. Кроме того, сами министерства нередко получают полномочия по межотраслевой координации, т.е. перестают быть органами сугубо отраслевого управления.

Под воздействием этих перемен  меняются и функции самих министерств (ведомств). В их деятельности управление и руководство сменяются на регулирование, координацию и контроль. Государство стремится оставить за собой вопросы стратегического управления и избавиться от всех избыточных функций, которые могут осуществлять хозяйствующие субъекты и саморегулируемые организации. Кроме того, центральные органы управления устраняют дублирующие функции, с тем, чтобы избежать неэкономной и неэффективной траты управленческого труда.

На протяжении всего XX в. прослеживалась тенденции к росту числа министерств. В процессе административных реформ проявляется иная тенденция - создание так называемых суперминистерств. Суперминистерства образуются на основе объединения ряда отраслевых министерств или министерств и служб, действующих в смежных областях. Например, в результате объединения отдельных транспортных министерств образуется единое министерство транспорта, объединение министерств в экономической сфере приводит к образованию министерства экономики и т.д. В качестве примера суперминистерства можно привести министерство по вопросам труда  и экономики Германии, образованное в 2002 г. в результате объединения министерства экономики и министерства труда. При образовании этого  суперминистерства перед ним была поставлена задача - сделать экономику более динамичной и реально сократить уровень безработицы в стране.