Административные правоотношения

     Все же согласие или желание второй стороны  не является во всех случаях обязательным условием их возникновения. Административно-правовые отношения могут возникать и вопреки желанию второй стороны или ее согласию. Этот признак в наибольшей степени отличает их от гражданско-правовых отношений;

     10. Между сторонами административно-правовых отношений возможны споры. Так, гражданин может быть не согласен с правомерностью принятых в его адрес действий исполнительного органа (должностного лица).

     Это его несогласие, хоть и не влияет на возникновение правоотношения, вызывает определенные юридические последствия: гражданин вправе оспаривать указанные действия. Так возникает конкретный административно-правовой спор. Для разрешения гражданско-правовых споров установлен специальный процессуальный порядок (исковое производство). Он установлен и для разрешения возможных административно-правовых споров. Обычно такого рода споры разрешаются во внесудебном порядке. Но нередко законодательство предусматривает судебный порядок разрешения административно-правовых споров либо в качестве самостоятельного, либо альтернативного. В настоящее время наблюдается тенденция расширения круга административно-правовых споров, разрешаемых судом;

     11. Для гражданско-правовых отношений  характерна ответственность одной  стороны перед другой. Административным  правом установлен иной порядок ответственности сторон административно-правовых отношений в случае несоблюдения ими требований административно-правовых норм. В этом случае ответственность одной стороны наступает непосредственно перед государством в лице его соответствующего органа (должностного лица)[9, с. 123-126].

     Возможна  и ответственность одной стороны  административно-правового отношения  перед другой, но в ограниченных случаях и пределах.

      2 СТРУКТУРА  И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВООТНОШЕНИЯ 

     2.1 Структура административного правоотношения 

     Под составом (структурой) правоотношения, как правило, понимается его внутреннее строение, представляющее собой совокупность элементов и способ их взаимосвязи. Чаще всего к данным элементам  теоретики права относят: субъекты, содержание правоотношений и их объект. Но в науке административного права, как, впрочем, и в других отраслевых науках, высказаны и точки зрения, отличающиеся от наиболее распространенной. Практически нельзя назвать какой-либо элемент в составе административно-правового отношения, целесообразность выделения которого не подвергалась бы критике со стороны исследователей.

     Так, Д.Н. Бахрах отмечает, что к элементам  состава (структуры) административно-правовых отношений относятся субъекты (участники), объект (то, по поводу чего возникли отношения) и содержание. Примечательно, что профессор Д.Н. Бахрах учитывает наличие непосредственного и более отдаленного объекта отношения. Непосредственным объектом административных правоотношений является волевое поведение человека, его деяния. А через управляемые деяния оказывается влияние на процессы, на материальные предметы, продукты духовного творчества. В содержании различаются две стороны: материальная (поведение субъектов) и юридическая (субъективные юридические права и обязанности)[6, с. 77]. В результате такой трактовки элементов структуры волевое поведения субъекта административно-правового отношения одновременно выступает как в качестве так называемого непосредственного объекта, так и в качестве материальной стороны его содержания.

     На  самом деле большинство ученых под  объектом правоотношений понимают то, на что воздействуют субъективные права  и юридические обязанности субъектов, т.е. волевое фактическое поведение  участников правоотношений по осуществлению  их прав и обязанностей. Некоторые исследователи считают, что объект вообще не является элементом правового отношения[11, с. 277]. В современной теории права описаны две концепции. Первая, "монистическая", провозглашает, что объектом правоотношения могут выступать только действия субъектов, поскольку именно поступки людей подвергаются правовому регулированию. Вторая, которая называется "плюралистической", считает, что объекты правоотношений столь разнообразны, сколь многообразны регулируемые правом отношения[7, с. 115]. Иными словами, это либо блага, ценности, вещи, то есть объекты имущественных отношений, либо те самые действия, поведение людей, то есть объекты неимущественных отношений, ради которых субъекты вступают в правоотношения[7, с. 66].

     Здесь, пожалуй, следует согласиться с точкой зрения, высказанной группой ученых: Ю.А. Дмитриевым, А.А. Евтеевой и С.М. Петровым - о разумности разделения понятия "объект правоотношения" и "предмет правоотношения", как это делается в уголовном праве[8, с. 213]. Думается, что такой подход будет способствовать развитию теории административно-правовых отношений.

     Другой  известный административист – М. Б. Смоленский также выделяет три элемента административного правоотношения: "административно-правовое отношение имеет структуру, в которую входят субъекты, объекты и его нормативное содержание"[9, с. 25] . По его мнению, субъекты - участники административного правоотношения, т.е. те, кто наделен специальной компетенцией по управлению, или те, которые имеют иной административно-правовой статус. Объектом административно-правового отношения являются действия (решения) субъектов административного права, их положительное или негативное поведение. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. При этом автор подчеркивает, что существуют различные мнения по поводу объектов правоотношения. Им раскрывается понятие юридического факта, выступающего условием возникновения, изменения и прекращения административных правоотношений. Небезынтересно, что материальную составляющую - реальные действия, поведение участников правоотношения М.Б.Смоленский в отличие от позиции Д.Н. Бахраха относит к объекту правоотношения, а юридическую составляющую - к содержанию.

     Профессором А.П. Кореневым было высказано мнение, что элементами (составными частями) административно-правовых отношений  являются: субъекты, объекты и юридические  факты. При этом в отношении объекта правоотношения позиция ученого созвучна позиции Д.Н. Бахраха: общий объект регулирования административно-правовых норм - это общественные отношения, и непосредственный объект - поведение субъектов. Далее идет пояснение А.П. Коренева: "Реализация прав и обязанностей субъектов административного правоотношения может быть связана не только с их поведением и действиями (правомерными или неправомерными), ибо такие отношения могут устанавливаться и по поводу вещей или продуктов творческой деятельности (например, при передаче их от одного органа управления в распоряжение другому органу, при изъятии и конфискации их в административном порядке и реквизиции), а также по поводу личных нематериальных благ (например, при охране чести и достоинства граждан, при получении ими бесплатного образования и так далее). Однако и в подобных случаях объектом административно-правовых отношений являются действия сторон, а вещи или продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага - предметом правоотношений"[8, с. 233]. Согласно этой позиции из структуры административного правоотношения вообще исключили такой элемент, как содержание, и, по сути, пошли вразрез со складывающимся в теории права мнением. А.П. Коренев, наоборот, обязательным элементом состава правоотношения считает объект правоотношения, а не содержание. В анализируемой структуре административного правоотношения имеется, на наш взгляд, и положительный момент: А.П. Коренев выделил в качестве самостоятельного элемента юридический факт. К сожалению, ученый не акцентировал внимание на том, какой именно юридический факт таковым является? Или это тот, который выступает в качестве обстоятельства, с которого возникает правоотношение, или тот, который изменяет возникшее правоотношение или прекращает административно-правовое отношение.

     Однако  не все ученые-административисты  признают юридические факты элементами структуры административного правоотношения. Так, в классическом университетском  учебнике А.П. Алехина и А.А. Кармолицкого юридический факт перечислен среди необходимых предпосылок возникновения административных правоотношений - административно-правовой нормы и административной правосубъектности участников правоотношения[1, с. 251] .

     Весьма  своеобразно раскрыты элементы административно-правового отношения в курсе лекций А.А. Демина: "... субъект права - это носитель прав и обязанностей; субъективная сторона административного правоотношения выражается в отношении субъекта к своему деянию - воля, умысел, вина...; объект - предусмотренный законодательством круг охраняемых правом общественных отношений. Или содержание отношения. Конкретный объект - предмет правоотношения...; объективная сторона - внешнее проявление данного правоотношения, проявляется вовне в виде реального действия или бездействия субъекта права... Эта обычная 4-звенная структура венчается упоминанием о законе... Таким образом, формируется 5-звенная структура правоотношения"[7, с. 211]. При этом ученый концептуально исходит из того, что для административного права характерен состав правоотношения, аналогичный составу правонарушения. Однако административные правоотношения, связанные с совершением административных проступков, иными словами, административно-деликтные правоотношения, занимают в общей массе административных правоотношений примерно одну треть или еще меньше. Все-таки львиную долю административных правоотношений составляют регулятивные отношения в сфере государственного управления.

     В классическом понимании состава  или структуры административных правоотношений можно, конечно же, признать все три вышеназванных элемента (субъекты, объект, содержание) и дополнить еще и указанием на юридические факты. Но практика преподавания курса административного и административно-процессуального права в ряде ведущих вузов страны показывает, что в этом случае при усвоении учебного курса студентами происходит иногда путаница между понятием состава административного правоотношения и понятием состава отношения управления. 

     2.2 Виды административно-правовых отношений 

     Виды  административно правовых отношений различаются по содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих юридических фактов, способу защиты. По своему содержанию административно правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. К материальным административно правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан. Административно процессуальные отношения - это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально конкретных дел и регулируются административно процессуальными нормами. По характеру юридических фактов, порождающих административно правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами. По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке. Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей и т.д. По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликтные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности. По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

     По  направлению деятельности выделяются:

• административно-правовые отношения органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев,, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);
• административно-правовые отношения исполнительной власти отраслевой компетенции в отношении субъектов управления, находящихся в их ведении;
• административно-правовые отношения органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;
• административно-правовые внутриорганизационные отношения, затрагивающие деятельность аппарата данного органа и учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

     Выделяются  также субординационные, координационные  и реординационные отношения. Субординационные отношения базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами). Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами. Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления)[6, с. 113]. Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям. Существуют следующие две группы административно-правовых отношений: