Административные правоотношения: понятие и виды

Определяющим признаком субъектов административно-правовых отношений является наличие у них материального или процессуального административно-правового статуса (прав, обязанностей, ограничений, запретов, ответственности). В данном случае речь идет о двух таких категориях:

- административная правоспособность - способность иметь установленные в административно-правовых нормах права и обязанности (право на имя, право на благоприятную окружающую среду, право на медицинскую помощь и т.д.);

- административная дееспособность - способность лица приобретать и осуществлять права, исполнять обязанности, соблюдать ограничения и запреты, установленные нормативными правовыми актами, нести ответственность за нарушение административно-правовых правил (право на судебную защиту от действий и решений административных органов, право на пользование услугами адвоката в производстве по делу об административном правонарушении).

Административная правосубъектность у граждан России возникает с момента рождения, а у государственных органов, предприятий, учреждений, общественных объединений и других юридических лиц - с момента их регистрации в установленном порядке. Административная правосубъектность у государственных служащих наступает с момента зачисления их на должность. Общим объектом регулирования административно правовых норм, как и иных правовых норм, являются общественные отношения, а непосредственным объектом - поведение субъектов, действия сторон. В каждом конкретном административно правовом отношении его стороны осуществляют предоставленные им права и возложенные на них обязанности, которые связаны с объектом правоотношения. Таким образом, объектом правоотношения являются действия сторон, а вещи, продукты творческой деятельности и личные нематериальные блага (честь, достоинство) - его предметом. Содержание административно-правовых отношений составляют права, обязанности, запреты, ограничения субъектов административного права, а также процессуально-правовой режим их осуществления, исполнения, соблюдения или правовой защиты. Одним из элементов содержания административного правоотношения являются публичные обязанности и права, субъекты, реализации которых называются участниками публично-правового отношения, призванные осуществлять публичные обязанности правомочия. Объекты правоотношения подразделяются на непосредственные и отдаленные (вторичные). Непосредственным объектом административных правоотношений (равно как и других видов правоотношений) является поведение человека, его действия, деяния. А через управляемые действия (поведение, деяния) оказывается опосредованное воздействие (влияние) как на предметы материального мира, так и на продукты духовного творчества5.

Административно-правовые отношения возникают при наличии условий, предусмотренных административно-правовыми нормами. Это - юридические факты - обстоятельства, при которых в соответствии с требованиями данной нормы между сторонами должны возникнуть конкретные правоотношения. В качестве юридических фактов выступают действия или события.

1.3 Основания возникновения, изменения, прекращения административно-правовых отношений

Административные правоотношения возникают, изменяются и прекращаются6:

1. При реализации гражданами  и их организациями предоставленных  им конституционных прав и  обязанностей в сфере государственного  управления;

2. При реализации субъекта публичной  администрации (органами исполнительной  власти, иными государственными  органами, органами местного самоуправления, должностными лицами этих органов) установленных законодательством  РФ функций и полномочий в  сфере государственного управления;

3. При возникновении административно-правовых  споров, гражданин, их организации  с органами, осуществляющими функции  государственного управления, и  их должностными лицами, в том  числе споров, связанных с нарушением  прав, свобод и законных интересов физических и юридических лиц;

4. При нарушении физическими  и юридическими лицами установленных  законом или иными нормативно-правовыми  актами правил и требований, влекущих  применение мер административного  принуждения, в том числе мер  административной ответственности.

Для возникновения, изменения или прекращения конкретного административного правоотношения необходим еще и юридический факт, т.е., фактическое обстоятельство (действие, событие), с которым правовая норма связывает наличие того или иного правоотношения.

В административном праве к юридическим фактам относятся события (стихийное бедствие техногенного или природного характера, рождение, смерть человека); действия - правомерные (ликвидация юридического лица, регистрация прав на недвижимость, зачисление в учебное заведение) и неправомерные (совершение административного правонарушения).

Административные правоотношения возникают только при наличии определенного юридического факта.

Можно отметить так же, что административно-правовые отношения могут возникать как по инициативе органов (должностных лиц) публичной администрации, так и по инициативе граждан и их организаций (должностных лиц).

В связи с этим модно обратиться к классификации административно-правовых отношений по их назначению и содержанию на внутриорганизационные (внутрисистемные), когда они возникают в рамках одного органа управления, и внешние, когда одним из субъектов такого правоотношения является не подчиненные органу публичной администрации гражданин или организация7.

Для возникновения, изменения или прекращения конкретного административного правоотношения необходим юридический факт, т.е., фактическое обстоятельство (действие, событие), с которым правовая норма связывает наличие того или иного правоотношения.

ГЛАВА II Виды административных правоотношений

Виды административно правовых отношений различаются по содержанию, соотношению прав и обязанностей их участников, характеру порождающих юридических фактов, способу защиты8.

По своему содержанию административно правовые отношения делятся на материальные и процессуальные. К материальным административно правовым отношениям относятся общественные отношения, возникающие в сфере управления, регулируемые материальными нормами административного права, закрепляющие полномочия органа исполнительной власти, или права и обязанности граждан.

Административно процессуальные отношения - это отношения, которые складываются в связи с разрешением индивидуально конкретных дел и регулируются административно процессуальными нормами.

По характеру юридических фактов, порождающих административно правовые отношения, эти правоотношения делятся на отношения, порожденные правомерными и неправомерными фактами.

По способу защиты можно выделить отношения, защищаемые в административном и в судебном порядке.

Административно-правовым правоотношениям присуще широкое разнообразие в зависимости от характера и видов управленческой деятельности, ее участников, от того, какие функции государственного управления реализуются, от поставленных перед органами исполнительной власти (местной администрацией) целей.

По целям административно-правовые отношения подразделяются на охранительные (в том числе деликатные) и регулятивные, что соответственно сказывается на применении различных методов и форм управленческой деятельности.

По составу участников административно-правовые отношения можно разграничить на отношения, участники которых принадлежат к государственному аппарату (государственные органы и их должностные лица), отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и государственными предприятиями, учреждениями, организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и общественными организациями, трудовыми коллективами, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и негосударственными коммерческими организациями, отношения между органами исполнительной власти (местной администрацией) и гражданами.

По направлению деятельности выделяются:

- административно-правовые отношения  органов исполнительной власти (местной администрации) общей компетенции, т.е. по всем вопросам жизнедеятельности на соответствующей территории (Правительство РФ; правительства республик - субъектов РФ; правительства (администрации) краев, областей, автономных образований; городская, районная, сельская администрация);

- административно-правовые отношения  исполнительной власти отраслевой  компетенции в отношении субъектов  управления, находящихся в их  ведении;

- административно-правовые отношения  органов межотраслевой компетенции надведомственного характера по решению специальных вопросов, осуществлению контрольно-надзорных и координационных полномочий;

- административно-правовые внутриорганизационные  отношения, затрагивающие деятельность  аппарата данного органа и  учреждений, предприятий, находящихся в его непосредственном подчинении.

Выделяются также субординационные, координационные и реординационные отношения. Субординационные отношения базируются на полномочии одного из субъектов использовать распорядительные, контрольные полномочия по отношению к другим участниками отношений (например, отношения в системе государственной службы, складывающиеся между должностными лицами). Координационные правоотношения также характеризуются наличием властных полномочий, но они используются не только для реализации своей власти, но и для обеспечения эффективной совместной деятельности нескольких субъектов, желающих достичь одной цели и решить схожие задачи (отношения между органами федеральной исполнительной власти - министерствами, государственными комитетами и пр., а также в рамках деятельности самих этих органов). Субординационным и координационным отношениям присуща возможность издания административных актов, которые должны исполняться другими субъектами. Реординационными отношениями являются такие, которые образуются в целях обеспечения обратного воздействия управляемого субъекта на управляющий субъект, т.е. воздействие снизу на верхние инстанции (например, обращение граждан в органы публичного управления)9.

Емкая характеристика административно-правовых отношений как властеотношений, акцентируя внимание на их сущностной природе, не исключает возможности их видовой классификации по различным критериям.

Существуют следующие две группы административно-правовых отношений:

- отношения, непосредственно выражающие основную формулу управляющего воздействия («субъект – объект»), в которой отчетливо проявляется властная природа государственно-управленческой деятельности. Это - собственно властеотношения;

- отношения, складывающиеся за  рамками непосредственного управляющего  воздействия на тот или иной  объект, но органически связанные  с его осуществлением.

Названные группы административно-правовых отношений характеризуются как основные и неосновные управленческие связи10.

Первая группа административно-правовых отношений характеризуется в качестве основной, так как в данном случае правоотношения в максимальной степени причастны к упорядочивающему воздействию на социальные связи, т.е. к основному функциональному назначению управления. Они отчетливо выражают присущую управлению авторитарность, т.е. приоритет воли субъекта управления. Здесь основная формула управляющего воздействия – «субъект – объект». Это, прежде всего, отношения между вышестоящими и нижестоящими звеньями механизма реализации исполнительной власти, между руководителями и подчиненными им по службе административно-управленческими работниками, между исполнительными органами (должностными лицами) и гражданами, несущими определенные административно-правовые обязанности. При характеристике второй группы отношений главное внимание акцентируется на том, что они не имеют своим прямым назначением непосредственное управляющее воздействие субъекта на управляемый объект. Это, например, отношения между двумя сторонами, функционирующими в сфере государственного управления, но не связанными между собой соподчиненностью (например, отношения типа «субъект– субъект»). Такого рода отношения весьма разнообразны и необходимы для создания нормальных условий реализации исполнительной власти. Но они имеют вспомогательное значение по сравнению с отношениями первой группы. Фактически они служат организационно-правовой предпосылкой собственно властеотношений.

Можно выделить также:

- внутриорганизационные административно-правовые отношения, возникающие в рамках внутренней деятельности органов управления (решение структурных и кадровых вопросов, распределение обязанностей работников управленческого аппарата, определение их ответственности);

- внешние административно-правовые отношения, возникающие в рамках внешней сферы управления, т.е. непосредственно в процессе реализации функций управления применительно к управляемым объектам.

В данном случае следует исходить не из противопоставления этих видов административных правоотношений, не из подхода к их внешнему варианту как к определяющему, а как к двум основным проявлениям единого по своей значимости и управленческой сути механизма, обеспечивающего целевое управляющее воздействие. Очевидно, что от «внутреннего» состояния исполнительного органа (организованность, упорядоченность) полностью зависят и его возможности действовать вовне, т.е. за рамками собственного аппарата. Значит, в рамках как «внутренних», так и «внешних» правоотношений исполнительная власть реально реализуется11.