Административно-правовые режимы

ВВЕДЕНИЕ

В юридической литературе советского периода понятие правового режима разрабатывалось преимущественно в рамках общей теории права. Данный подход позволил выявить специфику юридического регулирования определенной сферы деятельности государственных органов, особенности правового инструментария, используемого для воздействия на те или иные объекты управленческого аппарата, дав возможность выделить наиболее общие, универсальные правовые режимы, которые получили свое дальнейшее развитие и детализацию в отраслевых правовых дисциплинах. Одним из них является административно-правовой режим, отражающий специфику объекта административно-правового воздействия и используемых для этого административно—правовых средств. Говоря об административно-правовом режиме, необходимо отметить, что он достаточно обстоятельно обоснован теоретически и применяется в правоохранительной практике с начала 90-х годов XX в. Это обусловлено тем, что установление правовых режимов в сфере государственного управления перешло на качественно иной, конституционный уровень правового воздействия на общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного управления. Одновременно административно-правовые режимы позволяют дифференцировать правовые средства в зависимости от характера регулируемых общественных отношений, целей и задач, стоящих перед правоприменителем, органично соединить их с политическими, экономическими и информационными мерами воздействия на регулируемые общественные отношения.

Таким образом, можно сказать, что осуществление государственного управления в настоящее время невозможно без установления административно-правовых режимов в тех или иных сферах социальной действительности. Административно-правовые режимы могут устанавливаться в связи с обстоятельствами как позитивного, так и негативного характера.

При этом административно-правовые режимы становятся необходимым элементом государственно-управленческой организации и эффективным инструментом государственного управления. Между тем приходится констатировать тот факт, что исследованию проблемы административно-правовых режимов в теории административного права не уделялось достаточного внимания. В большинстве случаев проблематика административно-правовых режимов рассматривается лишь применительно к режимам чрезвычайного и военного положения. Юридической наукой еще не выработано какого-либо комплексного взгляда на природу и роль административно-правовых режимов.

Отдельные вопросы, касающиеся административно-правовых режимов, освещались в работах С.С. Алексеева, С.А. Аникиенко, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, И.И. Веремеенко, И.В. Гончарова, В.Н. Григорьева, В.В. Гущина, Ю.А. Дмитриева, В.В. Дьякова, М.И. Еропкина, Д.С. Жданкина, В.Б. Исакова, Ю.А. Кожанкова, Ю.М. Козлова, Л.М. Колодкина, Ф.Е. Колонтаевского, Б.П. Кондрашова, А.П. Коренева, Б.М. Лазарева, Г.В. Мальцева, В.М. Манохина, А.Ф. Ноздрачева, СМ. Петрова, И.А. Петрухина, Л.Л. Попова, Н.Ф. Поповой, А.С. Прудникова, Б.В. Российского, В.В. Рушайло, А.В. Серегина, С.А. Старостина, Ю.А. Тихомирова, С.Д. Хазанова, В.В. Черникова, С.С. Юрьева, И.С. Яценко и ряда других ученых и практиков.

Необходимо также отметить, что многие работы вышеперечисленных ученых были опубликованы до принятия ряда законодательных актов, регламентирующих порядок установления административно-правовых режимов. Поэтому некоторые работы, посвященные административно-правовым режимам, частично утратили свою научную и практическую значимость. Это особенно необходимо, поскольку правоохранительной практикой накоплен опыт применения административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления, который требует своего адекватного теоретического осмысления. Этим обуславливается актуальность выбранной темы исследования.

Объектом курсовой работы являются общественные отношения административно-правовых режимов в управленческой деятельности государственных органов в сфере правопорядка. Предметом курсового исследования являются нормативно-правовые акты регулирующие деятельность правоохранительных органов по установлению административно-правовых режимов в различных отраслях и сферах государственного управления и ее правовая основа.

Целью курсовой работы является изучение административно-правовых режимов.

Цель предопределила решение следующих взаимосвязанных задач:

- рассмотреть понятие административно-правовых режимов, обозначить средства достижения административно-правовых режимов;

-  изучить основы теории правовых режимов, выявить признаки правового режима;

- анализ и формулирование  особенностей административно-правовых  режимов в правоохранительной деятельности.

Данная  курсовая  работа включает в себя две главы:

Глава 1 «Сущность административно-правововых режимов», состоит из трех подразделов,  - «Понятие административно-правового режима», «Признаки административно-правовых режимов», «Виды административно-правовых режимов»;

Глава 2 «Особенности административно-правововых режимов», также включает в себя три подраздела, - «Режим чрезвычайного положения»,                                             «Режим военного положения» и «Режим контртеррористической операции».

ГЛАВА 1. СУЩНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОВЫХ РЕЖИМОВ

1.1 Понятие административно-правового  режима

Изучение научных источников показывает, что многие авторы вкладывают в понятие «административно-правовой режим» достаточно узкий смысл, рассматривая его преимущественно в контексте мер, направленных на преодоление ситуаций чрезвычайного и неординарного характера. На это обстоятельство обращает внимание и С.С. Маилян1, с которым мы согласны в том, что ограничивать предмет административно-правовых режимов регулированием подобных ситуаций вряд ли правильно.  Основанием для этого являются как существующая практика, так и теоретические наработки, в том числе и в области теории права.

Ю.А. Тихомиров 2, подчеркивая, что административно-правовые режимы не имеют исключительно «чрезвычайного» и «экстраординарного» характера, в то же время пишет, что их нельзя и «отождествлять ни с общим правовым регулированием, ни с процессом реализации права», поскольку, по его мнению, «они представляют собой особый вид регулирования, в рамках которого создается и используется специфическая комбинация юридических, организационных и иных средств для обеспечения того или иного государственного состояния».

По данному вопросу в большей степени я разделяю точку зрения Н.И. Матузова и А.В. Малько3, считающих, что хотя правовой режим нельзя в полном объеме отождествлять с понятием «механизм правового регулирования», но вместе с тем правовой режим нельзя и отделять от этого понятия, поскольку он реализуется через механизм правового регулирования, представляющий собой общий порядок, процесс действия права. Если механизм правового регулирования - юридическая категория, показывающая, как осуществляется правовое регулирование, то правовой режим - в большей мере содержательная характеристика конкретных нормативных средств, призванных организовать определенный участок жизнедеятельности людей. Он представляет собой специфический механизм правового регулирования, его особый порядок, направленный на конкретные виды субъектов и объектов, устанавливающий рамки, в которых эти субъекты и объекты взаимодействуют.

Для административного права, как и для любой другой отрасли права, характерны специфические режимы регулирования, которые во многом определяются особенностями данной отрасли права, ее ролью, функциями, задачами.

Так, Д.Н. Бахрах под административно-правовым режимом понимает «сочетание административно-правовых средств регулирования, опосредованное централизованным порядком, императивным методом юридического воздействия, которое выражается в том, что субъекты правоотношений по своему статусу занимают юридически не равные позиции»4, то есть выделяет, прежде всего, средства регулирования, основанные на специфичном для административного права методе.

Но как справедливо отметил И.С. Розанов, «вопрос о понятии правового режима должен решаться в связи с характеристикой предмета и метода правового регулирования общественных отношений той или иной отрасли права»5.

Как известно, предметом административного права являются общественные отношения, возникающие, развивающиеся и прекращающиеся в связи с реализацией публичной власти, рассматривая вопрос соотношения административно-правового режима и индивидуального регулирования, нельзя обойти проблему дискреции. В юридической литературе под дискрецией (фр. discretionnaire - зависящий от личного усмотрения) и дискреционной властью понимается решение должностным лицом или госорганом какого-либо вопроса по собственному усмотрению.

Как известно, правовая система любой страны предоставляет органам исполнительной власти некоторую свободу действий при принятии решений. Существование административного усмотрения обусловлено творческим характером управленческой деятельности, ее разносторонностью, сложностью возникающих управленческих ситуаций в различных сферах жизнедеятельности. Вместе с тем в юридической действительности встречаются ситуации, когда в отсутствие норм закона и подзаконных актов, регулирующих определенную сферу деятельности, органы исполнительной власти в процессе практической деятельности пытаются восполнить правовые пробелы индивидуальным регулированием.

Как правильно было отмечено учеными-юристами, общедозволительный порядок не подходит для регулирования деятельности органов исполнительной власти в сфере управления, здесь должны применяться разрешительный порядок и определение исключительной компетенции администрации. Исчерпывающий перечень ее прав и обязанностей, «можно только то, что прямо разрешено законом» - вот принцип, создающий строго законную основу для административного усмотрения.

Формирование правового государства предполагает, что регулирование общественных отношений должно базироваться не на произвольно издаваемых органами власти индивидуальных актах, адресованных конкретным субъектам отношений, а на общих правилах поведения, закрепленных в нормах права. А для этого, как верно отметил Л.А. Окуньков, «нужны стабильные законы, и государство должно обеспечить их соблюдение».

Таким образом, дискреция должна иметь свои границы, выходить за пределы которых субъект управления не вправе. Усмотрение всегда должно быть правовым, осуществляться в рамках закона и соответствовать требованиям законности. И нельзя не согласиться с В.В. Лазаревым, который подчеркнул, что необходимо «раз и навсегда отказаться от тезиса о том, что пробелы в законе восполняются в процессе применения права. Устранить пробел в законе можно лишь путем дополнительного законотворчества» 6.

Следовательно, издаваемые органами исполнительной власти, должностными лицами индивидуальные акты могут быть отнесены к средствам административно-правового режима только в том случае, если они отвечают указанным выше требованиям.

Ю.А. Тихомиров7 в систему средств административно-правовых режимов включает также и организационные, технические, материальные и финансовые средства, что, на мой взгляд, не совсем правильно, поскольку эти средства по своей природе не являются правовыми, а, следовательно, как уже было сказано выше, не могут быть элементами правового режима. И здесь мы согласны с Д.Н. Бахрахом 8, что организационная и материально- техническая подсистемы лишь обслуживают правоприменительную деятельность органов исполнительной власти.

Итак, на базе вышесказанного можно сформулировать определение административно-правового режима.

Административно-правовой режим – это специальный комплекс оперативных государственных управленческих решений и административно-правовых мер убеждения и принуждения, способных обеспечить достаточно оперативно стабилизацию общественных отношений в регионе или государстве в целом, и последующее упорядочивание общественных отношений, вышедших за пределы влияния обычных административно-правовых мер воздействия. Как правило, административно-правовые режимы временно ограничивают права и свободы граждан, используют в своем арсенале значительное количество методов административного принуждения.

Целью административно-правовых режимов является предупреждение правонарушений и наступления иных вредных последствий, опасных для личности, общества и государства, для обеспечения общественной безопасности и общественного порядка.

1.2 Признаки административно-правовых режимов

К признакам административно-правовых режимов относятся:

1. сфера их применения - они устанавливаются в сфере деятельности публичной администрации в связи с выполнением органами государственной власти своих обязанностей обеспечить безопасность, охрану, защиту;
2. предписания, образующие режимные правила, как правило, состоят из запрещающих и обязывающих административно-правовых норм, ограничивающих общую правосубъектность физических и юридических лиц;
3. для административно-правового режима характерно выделяемое в юридической литературе позитивное связывание. Речь идет о возложении на государственные органы, должностных лиц, организации, предприятия, граждан обязанности действовать в определенном направлении для достижения тех или иных целей. Связывание может носить характер общенормативной ориентации, конкретного предписания, поручения совершить то или иное юридически значимое действие;
4. обязательными субъектами правовых режимов являются исполнительные органы публичной власти;
5. большинство административно-правовых норм, составляющих основу таких режимов, может быть реализовано только через правоприменение, путем издания индивидуальных правоприменительных актов;
6. при регулировании правоотношений, возникающих между невластными субъектами и публичной администрацией по поводу соблюдения режимных правил, применяется административно-правовой метод воздействия;
7. нарушение правил режима влечет за собой меры административного принуждения.