Административно-правовые формы

Примеры такого рода заслуживают большего внимания, поскольку в них административно-правовое начало выражается отчетливее, чем в отношениях смешанного типа (административно-гражданских, административно-трудовых, административно-финансовых и т.п.). Так, уже в Конституции РФ четко сформулировано, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий; органы исполнительной власти субъектов Федерации по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий (ч. 2, 3 ст. 78).

Федеральный конституционный  закон о Правительстве РФ от 17 декабря 1997 г. предусматривает, что  на его заседаниях принимаются решения о подписании соглашений с органами исполнительной власти субъектов Федерации, что оно по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ может передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции страны, а также законодательству. Специально подчеркивается, что Правительство осуществляет переданные ему полномочия на основании соответствующих соглашений.

Соответственно, исполнительные органы субъектов Федерации  по соглашению с федеральными исполнительными органами могут передавать им осуществление части своих полномочий, а также принимать на себя исполнение полномочий, переданных им федеральными органами исполнительной власти (ст. 66 Конституции Республики Коми; ст. 25 Устава Свердловской области). На договорной основе разграничиваются полномочия органов исполнительной власти областей, в составе которых есть автономные округа: органы последних могут делегировать исполнительным органам области часть своих полномочий (ст. 14 Устава Тюменской области). В частности, в подобных ситуациях делегируются полномочия по координации действий по управлению энергоснабжением, средствами связи, транспортом и т.п. Уставом Пермской области предусмотрено, что разграничение государственной собственности на федеральную и областную проводится на основе договоров с РФ (ст. 17). Устав (Основной закон) Оренбургской области предусматривает, что полномочия по предметам совместного ведения могут быть изменены двусторонним договором (ст. 21).

Примечательно, что во всех приведенных случаях говорится не о собственно административных договорах, а о их косвенном или опосредованном характере. Тем не менее, четко вырисовывается отличительный признак рассматриваемых соглашений: в них речь идет о полномочиях по реализации исполнительной власти. Такого специфического предмета не было в ранее рассмотренных вариантах соглашений (договоров) смешанного типа.

Поскольку предметом  соответствующих соглашений или  договоров становятся полномочия органов исполнительной власти, постольку очевиден их административно-правовой характер. Но означает ли передача полномочий или их части на основе соглашения факт наличия в подобных случаях управляющего воздействия или же - практический вариант непосредственной реализации исполнительной власти? Видимо, не означает, ибо, хотя речь идет о сторонах, фактически находящихся на различном юридическом уровне (федеральный, или регионально-территориальный), ни одна из них не выступает в роли субъекта управления по отношению к другой. Этот весьма показательный момент, с другой стороны, подводит к выводу, что на правительственном уровне соглашения с исполнительными органами субъектов Федерации оформляются специальными решениями, т.е. правовыми актами. В принципе такое правило должно распространяться на все случаи заключения договоров (соглашений) о передаче или делегации полномочий в отношениях между органами исполнительной власти. Объясняется подобная необходимость тем, что речь идет о полномочиях юридически-властного характера, а их «переадресовка» в том или ином объеме может означать фактическое наделение этим объемом полномочий субъекта, ранее им не располагавшим. Если это так, то неизбежность последующего официального утверждения факта передачи полномочий правовым актом (или правовыми актами взаимного характера) очевидна. Иначе говоря, сам по себе договор о передаче полномочий не является проявлением непосредственного управляющего воздействия одной стороны соглашения на другую. Вот почему справедливо мнение о том, что заключению административного договора предшествует соответствующее управленческое решение (т.е. правовой акт), стимулирующее его заключение, а по результатам заключения также принимается соответствующий правовой акт. Без такого юридического оформления административный договор превращается в своеобразный вариант типичных горизонтальных административно-правовых отношений, предшествующих либо последующих прямому управляющему воздействию. А это, в частности, означает, что в подобных случаях административный договор сам по себе непосредственно не является юридическим фактом, т.е. не порождает конкретные административно-правовые отношения.

Подобная картина  наблюдается и в случаях заключения соглашений по вопросам, связанным с государственно-управленческой деятельностью, с негосударственными субъектами. Например, конкретная система заполнения вакантных должностей (государственная служба) требует после достигнутого предварительного соглашения сторон последующего одностороннего юридически-властного решения полномочного исполнительного органа (должностного лица).

Сейчас можно  говорить о нескольких вариантах  подхода к пониманию сути данной проблемы:

а) договоры (соглашения) смешанного типа, в рамках которых  административно-правовые элементы проявляются  частично и наряду с юридическими инструментами, используемыми иными отраслями российского права;

б) договоры (соглашения) исполнительных органов с негосударственными субъектами по поводу реализации их субъективных прав (например, контракты по поводу службы и т.п.), представляющие собой предшествующие принятию одностороннего юридически-властного решения отношения типично горизонтального варианта. Исполнительный орган в такого рода соглашениях, тем не менее, в определенном объеме проявляет себя в качестве государственно-властного субъекта, т.е. он вправе в одностороннем порядке изменить условия договора или даже расторгнуть его, т.е. действовать в «вертикальном» варианте, что, однако, не изменяет саму природу договора, а скорее, имеет отношение к его реализации. Значит, и данный тип договорных связей не является категорически административно-правовым;

в) договоры (соглашения) между различными субъектами исполнительной власти и по поводу объема полномочий по ее практической реализации. Это -- собственно административно-правовые соглашения. Но они не порождают конкретных правоотношений, не подменяют собой правовые акты исполнительных органов, не являются собственно средством управляющего воздействия, хотя и в значительной степени с ним связаны. Своеобразная их горизонтальность (но не вертикальность) налицо.

Следует учитывать  также и то, что договорная практика вовсе не является обязательным элементом федеративных отношений. Она порождена главным образом тем, что отсутствует законодательство, регулирующее взаимоотношения между федеральными и региональными органами исполнительной власти.

Таким образом, проблема административных договоров  решается неоднозначно.

В связи с  этим следует обратить внимание на позицию ФЗ «О принципах и порядке  разграничения предметов ведения  и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ» от 24 июня 1999 г. Им регламентирован механизм заключения соглашений (а не договоров) между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу осуществления части своих полномочий, которые можно считать правовой формой реализации исполнительной власти.

 

 

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

К правовым формам деятельности относятся:

-установление  норм права (правотворчество,  осуществляемое органами исполнительной власти);

-индивидуальные  акты, принимаемые должностными лицами, органами исполнительной власти;

-принятие норм  права (рассмотрение уполномоченными  органами дел об административных правонарушениях)

Внеправовые формы  осуществляются в виде:

-организационных  действий;

-материально-техническое  обеспечение этих действий.

Возможна смешанная  форма деятельности - организационно-правовая. Например, разработка и утверждение оптимальной организационной структуры и штатов функционирующего подразделения органа исполнительной власти.

Внеправовые формы  деятельности исполнительной власти осуществляются в рамках действующего законодательства, но часто такая деятельность регламентируется лишь, в общем. Главная их особенность состоит в том, что эти действия непосредственно юридических последствий не влекут.

Чаще всего  встречаются такие организационные действия, как проведение совещаний, обсуждений, проверок, распространение передового опыта, разработка программ, прогнозов, методических рекомендаций, осуществление бухгалтерского и статистического учета, организация демонстраций, пресс-конференций, встреч с представителями общественных объединений.

Выполнение  материально-технических операций связано с делопроизводством (регистрация, оформление, размножение, рассылка документов), обработкой информации (подсчеты, подготовка данных для машинной обработки), разнообразными измерениями.

Эффективность функционирования исполнительной власти в немалой степени зависит от умелого сочетания разных форм деятельности.

Но, несмотря на существующие формы управления до сих  пор не решен вопрос о принципах исполнительной власти. Это проявляется: в управленческой «распущенности», когда на уровне регионов нередко игнорируются решения федерального центра.

В целях совершенствования  организации и функционирования системы реализации исполнительной власти необходимо проведение мероприятий по усилению централизованного государственного воздействия на основные стороны жизни страны, национализации ряда объектов, государственному регулированию цен, направленных на сохранение того, без чего управление государством и обществом невозможно.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

Список использованных источников и литературы

1. Конституция РФ
2. ФКЗ «О Правительстве РФ» от 17.12.1997г.
3. Регламент Правительства РФ
4. Алехин, А.П. Административное право РФ. [Текст] / А.П.Алехин. – М., 2012. – 210с.
5. Бахрах, Д.Н. Административное право РФ. [Текст] / Д.Н.Бахрах. – М., 2012. – 110с.