Административно-правовой статус иностранных лиц и лиц без гражданства

Основное внимание закон уделяет регламентации принципов гражданства. Исходная посылка здесь такова: принципы гражданства и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности. В таком многонациональном и многоконфессиональном государстве как Россия, этот подход представляется объективно оправданным и жизненно необходимым.

Следует признать, что в законе сохранена преемственность многих выдержавших проверку временем принципов гражданства. Это принципы единого и равного гражданства; сохранения своего гражданства гражданами Российской Федерации, проживающими за пределами нашего государства; невозможности лишения гражданина Российской Федерации гражданства или права изменить его; невозможности выдачи гражданина России иностранному государству; предоставления государственной защиты и покровительства российским гражданам, находящимся за рубежом. С учетом негативной практики советского периода в законе закреплено, что гражданин Российской Федерации не может быть выслан за пределы Российской Федерации. Наше государство будет благожелательно относиться и даже поощрять приобретение российского гражданства проживающими на территории России лицами без гражданства. Впрочем, это весьма распространенная международная практика: каждое государство должно стремиться к сокращению числа лиц без гражданства.

Вместе с тем, новый закон отказался от ряда важных положений, закрепленных в Законе РФ 1991 г. В частности, раньше признавалось, что если гражданин Российской Федерации постоянно проживает на территории республики в составе Российской Федерации, то он одновременно является и гражданином этой республики. Сейчас в законе вообще нет упоминания о гражданах республик в составе Российской Федерации. А ведь таких республик не одна и не две, а 21. Если о суверенитете этих республик как одной из характеристик их государственности высказываются различные точки зрения, то о наличии у республик гражданства дискуссий нет - это общепризнанный и непременный атрибут любого государства. Независимо от того, какими политическими мотивами руководствовались депутаты нашего парламента, умалчивая о гражданстве республик в составе Российской Федерации, очевидно, что этот вопрос таким образом нельзя снять с повестки дня, и он еще ждет своего законодательного оформления.

3. Институт двойного гражданства.

 Для лучшего уяснения уточненной  позиции государства по этому  вопросу обратимся к предыдущему  закону 1991 г. Тогда государство основывалось  на следующих посылках: а) за гражданином Российской Федерации не признавалась принадлежность к гражданству другого государства. Исключения из этого принципиального положения могли содержаться только в международном договоре, подписанном Российской Федерацией; б) по ходатайству гражданина Российской Федерации ему могло быть разрешено иметь одновременно гражданство другого государства, но не любого, а лишь того, с которым у России имелся соответствующий договор; в) гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, не мог на этом основании быть ограничен в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из состояния в российском гражданстве.

Таким образом, Российская Федерация обеспечивала довольно жесткий контроль за процессами, связанными с приобретением гражданами России двойного гражданства. Необходимость такого контроля во многом объясняется стремлением государства к гражданской устойчивости, более четкому, прежде всего с правовой точки зрения, отношению государства и граждан в сфере уплаты налогов, выполнения гражданами своих иных конституционных обязанностей. Впрочем, у любого государства здесь имеются свои интересы, которые оно призвано защищать.

Двойное гражданство официально признано в Италии, Израиле, США, ФРГ, Испании и ряде других государств. В некоторых странах даже главы государств и правительств имеют двойное гражданство. Вместе с тем, во многих государствах осуществляется политика, направленная на сокращение случаев принадлежности одного лица к нескольким гражданствам. Еще в 1930 г. в Гааге была принята Конвенция об урегулировании коллизий в национальных законах о гражданстве. Уже в преамбуле этого документа говорилось о стремлении договаривающихся государств к ликвидации без гражданства и двойного гражданства. В 1963 г. Советом Европы была принята Конвенция об уменьшении случаев многогражданства и о воинской службе лиц, имеющих несколько гражданств. Применительно к воинской службе Конвенция предусматривала порядок несения такой службы лицами, обладающими двойным гражданством, только в одном из государств, предоставивших ему свое гражданство.

Несмотря на то, что двойное гражданство имеет сегодня явную тенденцию к расширению, оно порождает ряд серьезных проблем как для государств, так и для лиц с двойным гражданством (бипатридов). Ведь если гражданин должен исполнять определенные обязанности сразу перед двумя государствами, то одно это обстоятельство содержит в себе большой конфликтообразующий потенциал. Конечно, государства пытаются между собой договориться посредством заключения двухсторонних соглашений, в частности по вопросам воинской службы бипатридов. Чаще всего устанавливается, что гражданин может служить в армии того государства, на территории которого он проживает постоянно к достижению призывного возраста или возраста, необходимого для несения воинской обязанности на контрактной основе. Таким образом лицо освобождается от несения воинской службы в другом государстве, гражданином которого он является.

Не менее важна и проблема защиты государством интересов своего гражданина, находящегося за рубежом. В соответствии с Гаагской конвенцией 1930 г. дипломатическая защита интересов бипатрида одним государством может осуществляться во всех иных государствах, кроме того, которое также предоставило этому лицу статус своего гражданина. Например, российско-американского гражданина Россия может защищать во всем мире, кроме США, и наоборот.

Однако и такой подход всех проблем не решает, что особенно ярко проявляется на примере россиян, проживающих в бывших республиках СССР. Если бы России удалось договориться с этими республиками по вопросам двойного гражданства и принять соответствующие документы, как она это сделала с Туркменистаном и Таджикистаном, то положение многих русскоязычных граждан удалось бы существенно облегчить. Пока же законы Прибалтийских государств, Азербайджана, Молдовы и др. прямо запрещают двойное гражданство. Но и институт двойного гражданства не может решить все межгосударственные и межнациональные проблемы. Нередко из-за отсутствия необходимых условий в Российской Федерации для приема русских из других республик СНГ люди не ставят перед собой цель двоегражданства, а стремятся получить гражданство страны проживания, что подчас происходит в процедурах весьма дискриминационного характера.

Есть и еще одна сложность, не учитывать или недооценивать которую нельзя. Речь идет о неконтролируемой миграции в Россию. Установление двойного гражданства совсем не исключает приток в Россию не только русских, но и представителей так называемых "титульных" наций других государств. Причины этого процесса очевидны, если принять во внимание более высокий уровень экономических и социальных условий жизни в России по сравнению со многими другими странами СНГ.

В настоящее время действуют подписанные в 1995 г. Соглашение между Республикой Казахстан и Россией об упрощенном порядке приобретения гражданства гражданами Республики Казахстан, прибывающими для постоянного проживания в Российскую Федерацию, и гражданами Российской Федерации, прибывающими для постоянного проживания в Республику Казахстан, и Договор о правовом статусе граждан Республики Казахстан и Российской Федерации, постоянно проживающих на территории другой договаривающейся стороны. Без сомнения, подписанные документы значительно упрощают переезд из страны в страну на постоянное жительство, но всех проблем правового положения этих лиц, включая осуществление ими своих политических прав, эти документы не решают.

В последние годы на постсоветском пространстве (прежде всего в странах СНГ) началось движение к постепенной интеграции институтов гражданства и в перспективе к полному уравниванию в правах граждан, в частности, России, Беларуси, Казахстана и Киргизии (в соответствии с заключенным между ними договором). Уже сейчас в Уставе Союза Беларуси и России от 23 мая 1997 г. закрепляется установление гражданства Союза. Каждый из граждан этих государств является одновременно гражданином Союза. Такая форма интеграции гражданства не может считаться двойным гражданством. В какой-то мере ее можно сравнить с соотношением гражданства России и гражданства республик в составе Российской Федерации. Но это сравнение весьма условное, и прежде всего потому, что граждане России, проживающие на территории республик в составе Российской Федерации, пользуются в полном объеме всеми правами и свободами, закрепленными в Конституции Российской Федерации и действующем законодательстве. Граждане Союза Беларуси и России, постоянно проживающие на территории другого государства Союза, пока не в полном объеме пользуются всеми правами, закрепленными для своих граждан в этом государстве (в частности, не могут быть избраны в органы государственной власти).

Социологические исследования по вопросам гражданства, проведенные в последние годы в странах СНГ, убеждают в том, что большинство русскоязычных граждан высказывается в пользу получения двойного гражданства: России и того государства СНГ, на территории которого они сейчас проживают. Для них это прежде всего более тесная связь с исторической Родиной, большая свобода в выборе жизненных перспектив, большая социальная защищенность.

Когда гражданин иного государства выражает желание приобрести гражданство Российской Федерации - это одна правовая ситуация, связанная с институтом двойного гражданства. Не меньший, а может быть и больший интерес представляет ситуация, когда гражданин России приобретает гражданство другого государства. Рассмотрим подробнее возможности, предоставляемые для этого новым законом.

Накопленный с 1991 г. опыт правового регулирования отношений гражданства в условиях демократической России, сложившийся спектр реальных политических, экономических, межгосударственных и межнациональных отношений, влияющих на состояние института гражданства, несомненно были учтены при подготовке нового закона о гражданстве. Теперь государство иначе воспринимает свою заинтересованность в разрешении вопросов двойного гражданства. Статью 6 нового закона следует привести целиком.

"Гражданин Российской Федерации, имеющий также иное гражданство, рассматривается Российской Федерацией  только как гражданин Российской  Федерации, за исключением случаев, предусмотренных международным договором Российской Федерации или федеральным законом.

Приобретение гражданином Российской Федерации иного гражданства не влечет за собой прекращение гражданства Российской Федерации".

Таким образом, государство сейчас лишь фиксирует сам факт наличия у гражданина России гражданства иного государства. От непризнания в принципе за гражданами России иного гражданства государство перешло к констатации самого факта наличия иного гражданства у гражданина России. Государство отказалось от дачи разрешения, как это было ранее, на приобретение гражданином России двойного гражданства и таким образом от контроля за этими процессами (во всяком случае до тех пор, пока возможно в отдаленном будущем в каком-либо нормативном правовом акте не будут определены условия и порядок приобретения гражданином России иного гражданства).

Состояние двойного гражданства появлялось у некоторых граждан России и в прошлые годы, в частности, в результате признания иностранным государством своим гражданином лица, родившегося на территории данного государства; автоматического распространения гражданства мужа на его жену и др. Однако, повторим, в тот период Россия не признавала такие основания возникновения двойного гражданства для своих граждан.

Конечно, тот факт, что гражданин России, приобретший иное гражданство и заявивший таким образом о своей устойчивой правовой связи с иностранным государством, уже находится в устойчивой правовой связи (как то определяет новый закон о гражданстве) с Российской Федерацией порождает ряд серьезных правовых последствий как для гражданина, так и для Российской Федерации. Государство сейчас делает вид, будто ничего не произошло, и считает такого гражданина только гражданином Российской Федерации. Однако другая сторона правовых отношений гражданства - сам гражданин, приобретая иное гражданство, явно не хочет быть гражданином только Российской Федерации. Хорошо, конечно, если среди его приоритетов как гражданина нескольких государств будут преобладать интересы гражданина России и вся его деятельность будет направлена во благо интересам России.

Отвечает ли закрепленная в новом законе политика по вопросу двойного гражданства интересам самого государства? Представляется, что с учетом изложенных выше рассуждений о двойном гражданстве, на этот вопрос можно ответить в большей степени положительно, нежели отрицательно. Конечно, здесь есть и свои подводные рифы. Пока оставим в стороне правовую и политическую составляющие такой ситуации. Рассмотрим лишь социальную составляющую. Трудно себе представить, чтобы сельские, да и простые городские жители нашей страны стали в очередь за получением, дополнительно к российскому, гражданства какого-то даже очень щедрого на раздачу своего гражданства государства. Значительно больший интерес институт двойного гражданства представляет для бизнесменов, чиновников разных уровней, представителей криминального мира и др. Ситуация, закрепленная в законе, здесь как нельзя лучше. Ведь сейчас никто не спросит, почему, на каком основании, а может быть и за какие заслуги перед другим государством приобретает или приобрел россиянин иное гражданство?3

4.Основания приобретения  гражданства.

 Закон 1991 г. закреплял следующие  основания приобретения гражданства  Российской Федерации: в результате  его признания (в основном это касалось бывших граждан СССР, постоянно проживающих на территории России на день принятия этого закона, если они в течение года после этого дня не отказываются от российского гражданства); по рождению (определялось гражданство детей: а) родители которых являются гражданами Российской Федерации; б) один из родителей которых является российским гражданином; в) родители которых неизвестны; г) родители которых не состоят в гражданстве Российской Федерации); в порядке его регистрации; в результате восстановления в гражданстве Российской Федерации (в обоих случаях предусматривался облегченный порядок приобретения российского гражданства); в результате приема в гражданство (здесь предусматривались обычные условия приема в гражданство: дееспособность лица; достижение им возраста 18 лет; постоянное проживание на территории Российской Федерации (для иностранцев и лиц без гражданства - всего пять лет или три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством, для беженцев - указанные сроки сокращались вдвое), а также обстоятельства, облегчающие прием в гражданство, и обстоятельства, при которых ходатайство о приеме в гражданство отклонялось); выбор гражданства при изменении территории Российской Федерации (на основе положений международного договора Российской Федерации лица, проживающие на территории, изменившей свою государственную принадлежность при изменении границы Российской Федерации, приобретали право на выбор гражданства (оптацию). Выбор ими российского гражданства в данном случае и был одним из законных оснований приобретения гражданства Российской Федерации); по иным основаниям, предусмотренным законом.