Административно-правовое регулирование деятельности полиции Российской Федерации на современном этапе

2.1. Нормативное правовое регулирование деятельности полиции РФ

Организация и деятельность правоохранительных органов регулируется множеством законодательных и иных нормативных правовых актов. Далее рассмотрим нормативную базу деятельности органов полиции.

Нормативные правовые акты, регламентирующие организацию и деятельность полиции формально закреплены в статье 3 федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 года №3-ФЗ. «Правовую основу деятельности полиции составляют Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, федеральные конституционные законы, настоящий Федеральный закон, другие федеральные законы, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и нормативные правовые акты Правительства Российской Федерации, а также нормативные правовые акты федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел (далее - федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел).

Полиция в своей деятельности руководствуется также законами субъектов Российской Федерации по вопросам охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, изданными в пределах их компетенции»7.

Данное положение распространяется также на сотрудников полиции, находящихся за пределами нашего государства.

В части 1 статьи 3 федерального закона «О полиции» от 07.02.2011 года №3-ФЗ на первое место кроме Конституции поставлены общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации.

В пункте 4 ст. 15 Конституции РФ указано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры обладают высшей юридической силой по отношению к законам. В связи с этим стоит заметить, что понятие "международные договоры" следует толковать расширительно, включая в него не только нормы договорного права ("жесткое право"), но и нормы международного обычного права ("мягкое право"), состоящего из общепризнанных принципов и норм. К первой группе международно-правовых источников относятся: Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г., Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах, Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г., Декларация о защите всех лиц от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения или наказания от 9 декабря 1975 г., Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания от 10 декабря 1984 г. Ко второй группе международных документов следует отнести Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый Резолюцией 34/169 Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1979 г., Руководящие принципы для эффективного осуществления Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией 1989/61 Экономического и Социального Совета ООН от 24 мая 1989 г., Основные принципы применения силы и огнестрельного оружия должностными лицами по поддержанию правопорядка, принятые Резолюцией VIII Конгресса ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями (27 августа – 7 сентября 1990 г.) и др.

Однако ядром российского законодательства, регулирующим деятельность полиции, является Конституция РФ 1993г., в которой содержатся основные правовые постулаты, реализация которых находит свое отражение в отраслевом законодательстве. Применительно к деятельности полиции особое значение приобретают следующие нормы Основного Закона: во-первых, блок норм, посвященный правам и свободам человека и гражданина (ст. 2, 17-52); во-вторых, правовой блок, посвященный гарантиям данных прав (ст. 53-56); в-третьих, блок норм, касающийся правовой природы исполнительной власти (ст. 110-117).

После Конституции РФ 1993г. к числу нормативных актов, формирующих нормативную основу деятельности полиции, относится Закона «О полиции» №3-ФЗ от 07.02.2011г. (ред. от 03.02.2014г. N 8-ФЗ), регламентирующий самые разнообразные аспекты деятельности полиции. По отношению ко всем иным нормативным актам Закон «О полиции» является наиболее содержательным документом, что позволяет говорить о нем как о правовой основе деятельности полиции в узком смысле.

Среди федеральных законов, формирующих правовую основу деятельности полиции, необходимо выделить две группы. К первой относятся федеральные конституционные законы, обладающие высшей юридической силой и требующие более сложной процедуры принятия по отношению к федеральным законам. К их числу можно отнести Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. N 3-ФКЗ "О чрезвычайном положении", Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации". Ко второй группе относятся федеральные законы, прямо или косвенно регулирующие деятельность полиции. Данная группа очень многочисленна, поэтому назову лишь некоторые нормативные акты: Уголовный кодекс РФ, Уголовно-процессуальный кодекс РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Гражданский кодекс РФ, Закон РФ от 11 марта 1992 г. N 2487-1 "О частной детективной и охранной деятельности", Закон РФ от 2 июля 1992 года №3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (ч. 3 ст. 30), Закон РФ от 21 июля 1993 г. N 5473-1 "Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы", федеральные законы: от 12 августа 1995 года №144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности», от 13 декабря 1996 г. N 150-ФЗ "Об оружии", от 28 марта 1998 года №52-ФЗ «Об обязательном государственном страховании жизни и здоровья военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Государственной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-исполнительной системы», от 25 июля 1998г. N 128-ФЗ "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации", от 24 июня 1999 г. N 120-ФЗ "Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних", от 7 августа 2001 г. N 115-ФЗ "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма", от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», от 6 марта 2006 г. N 35-ФЗ "О противодействии терроризму", от 10 июня 2008 года №76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», от 25 декабря 2008 года №273-ФЗ «О противодействии коррупции» и др.

Иные законодательные акты, регламентирующие деятельность полиции, также имеют внутреннюю иерархию: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, приказы, положения, инструкции, правила МВД России, иных министерств и ведомств; акты Конституционного Суда РФ, акты Верховного Суда РФ. Определившись с подгруппами данного блока, приведем некоторые нормативные правовые акты, регламентирующие деятельность полиции: указы Президента РФ:

• от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти";
• от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти";
• от 1 марта 2011 г. N 252 "О предельной штатной численности органов
• внутренних дел Российской Федерации";
• от 1 марта 2011 г. N 251 "О внеочередной аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации";
• от 1 марта 2011 г. N 248 "Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации";
• от 1 марта 2011 г. N 249 "Об утверждении Типового положения о территориальном органе Министерства внутренних дел Российской Федерации по субъекту Российской Федерации";
• от 1 марта 2011 г. N 253 "Об утверждении Перечня должностей высшего начальствующего состава в органах внутренних дел Российской Федерации, в Федеральной миграционной службе, в Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территориях государств - участников Содружества Независимых Государств и соответствующих этим должностям специальных званий";
• от 1 марта 2011 г. N 250 "Вопросы организации полиции";
• от 1 марта 2011 г. N 254 "О признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации".

Правовой статус и деятельность полиции урегулирован также Постановлениями Правительства РФ:

• от 14 августа 1992 года №589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»;
• от 17 июля 1995 года №713 «Об утверждении Правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию»;
• от 25 апреля 1995 года №420 «Об утверждении Типового положения о специальном учебно-воспитательном учреждении для детей и подростков с девиантным поведением»
• от 06.10.2011 № 824 (ред. от 31.01.2012) «Об изменении и признании утратившими силу некоторых актов правительства Российской Федерации в связи с принятием федерального закона «О полиции» и др.

Обязательными для исполнения полицией также признаются ведомственные нормативные правовые акты. Это, прежде всего:

• Инструкция о порядке приема, регистрации и разрешения в органах внутренних дел Российской Федерации заявлений, сообщений и иной информации о происшествиях;
• Инструкция о деятельности органов внутренних дел по предупреждению преступлений;
• Инструкция о порядке учета и хранения лицензий и разрешений, выдаваемых органами внутренних дел при осуществлении государственного контроля за оборотом гражданского и служебного оружия и патронов к нему на территории Российской Федерации;
• Инструкция о порядке допуска сотрудников, федеральных государственных гражданских служащих и работников органов внутренних дел, военнослужащих и гражданского персонала внутренних войск МВД России к государственной тайне;
• Инструкция о порядке проведения сотрудниками органов внутренних дел гласного оперативно-розыскного мероприятия обследование помещений, зданий, сооружений, участков местности и транспортных средств и некоторые другие нормативные правовые акты.

Однако не только принимаемые МВД России ведомственные нормативные правовые акты регулируют деятельность полиции. Согласно часть 2 статьи 30 Федерального закона от 17 января 1992 года №2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» по не требующим законодательного регулирования вопросам дознания обязательными для органов дознания признаются указания Генерального прокурора РФ. Полиция не названа среди органов дознания. Однако сотрудники полиции являются одновременно сотрудниками органов внутренних дел. Последние же, согласно п. 1 ч. 1 ст. 40 УПК РФ, признаются органами дознания.

Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации (конституции, уставы, законы и др. акты) также составляют правовую основу деятельности полиции. Данные документы должны в полном объеме соответствовать федеральному законодательству и ни при каких обстоятельствах не вторгаться в его сферу действия, порождая тем самым "опережающее правотворчество". Среди региональных нормативных правовых актов (в качестве примера) можно привести следующие:  

Закон Орловской области от 12 июля 2011 г. N 1226-ОЗ "О внесении изменений в Закон Орловской области "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", Закон Орловской области от 1 декабря 2011 г. N 1314-ОЗ "О внесении изменения в статью 12 Закона Орловской области "О Правительстве и системе органов исполнительной государственной власти Орловской области", Закон Орловской области от 06.06.2013 N 1490-ОЗ (ред. от 20.12.2013) "Об ответственности за административные правонарушения" (принят ООСНД 31.05.2013), Постановление Администрации г. Орла от 22 июня 2012 г. N 2060 "Об утверждении Положения о комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав при администрациях районов администрации города Орла", Постановление Администрации г. Орла от 11 февраля 2013 г. N 454 "Об утверждении Положения о городской комиссии по обеспечению безопасности дорожного движения", Постановлению администрации города Орла от 14 марта 2014 г. № 966 «О внесении изменений в постановление администрации города Орла от 07.11.2013 № 5077 «Об утверждении ведомственной целевой программы «Содействие обеспечению безопасности дорожного движения в городе Орле на 2014 – 2015 годы», Приказ УМВД от 19.12.2011 года №536 "Об утверждении Положения и состава комиссии по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих УМВД России по Орловской области и урегулированию конфликта интересов".

Подводя итог, отмечу, что полиции при осуществлении правоприменения надлежит исходить из того, что общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г.), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора».8

Полиция не вправе применять нормы закона, если вступившим в силу для Российской Федерации международным договором, решение о согласии на обязательность которого для Российской Федерации было принято в форме федерального закона, установлены иные правила, чем предусмотренные законом. В этих случаях применяются правила международного договора Российской Федерации.

Если законом не урегулирован порядок производства (оформления и др.) какого-либо непосредственно связанного с правоприменительной деятельностью полиции или даже названного в законе действия (решения), допустимо использование нормы права, регулирующей производство наиболее сходного с ним случая. К примеру, процедура требования в порядке, установленном ст. 144 УПК РФ, необходимых материалов и опроса лиц с их согласия в соответствии со ст. 86 УПК РФ законом не урегулированы. Именно поэтому при оформлении протокола-требования, как правило, используется предусмотренная в уголовном процессе форма протокола выемки (обыска), а в случае опроса лица, не достигшего 14 лет, как и при допросе таких свидетелей такого же возраста (ст. 191 УПК РФ), рекомендуется приглашать педагога. Законодатель не запрещает применение правовых норм по аналогии, если при этом не будут ущемлены права и законные интересы вовлеченных в процесс правоприменения субъектов.

2.2. Современная организация полиции как правоохранительного органа

Полиция является составной частью довольно обширной системы органов Министерства внутренних дел Российской Федерации. Согласно Положения о МВД РФ, утвержденного Указом Президента РФ от 01.03.2011 года №248 «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» в центральном аппарате МВД РФ созданы возглавляемые заместителями Министра службы – криминальной полиции и полиции общественной безопасности.

В своей деятельности криминальная полиция подчиняется МВД России, а полиция общественной безопасности – также соответствующим органам исполнительной власти субъектов РФ. Руководство всей полицией в Российской Федерации осуществляет Министр внутренних дел РФ.