Административное пресечение как мера административно-правового принуждения

Творческое наследие отечественных административистов отличается от современной административно-правовой  науки объектом исследования. На рубеже XIX-XX веков они обосновывали единство общественных отношений, регулируемых различными (в современном восприятии) отраслями права: административного, уголовного, уголовно-исполнительного. Деятельность правоохранительных органов рассматривалась в их логической последовательности, невзирая на очевидные предметные различия. К мерам административного принуждения И.Т. Тарасов и другие отечественные полицеисты относили все действия полиции, направленные на предупреждение, пресечение и раскрытие уголовных преступлений и административных проступков, среди них: обыски, выемки, освидетельствования, секвестр и арест имущества, личное задержание и т.п. В современном восприятии меры принудительного воздействия, осуществляемые в процессе оперативно-розыскной деятельности, рассматриваются в курсах уголовно-правового цикла, но отечественному административному (полицейскому) праву XIX-XX века не были свойственны подобные различия.

Таковы были первые истоки теоретического изучения развития и применения административного принуждения в отечественной правовой науке. На сегодняшний момент времени в научной и учебной литературе немало написано об административном принуждении. Но, в свою очередь, хотелось бы отметить тот факт, что корректнее было бы говорить об административно-правовом принуждении, так как история многих стран, в том числе и России, предлагает много оснований для плачевных выводов о том, что административное принуждение по своим возможностям намного шире административно-правового, что оно нередко связано с произволом и даже насилием. Для административного принуждения правовая форма еще не стала таким четким атрибутивным свойством, как для уголовной ответственности. Сейчас оно состоит из двух частей: административного произвола и административно-правового принуждения.

Административно-правовое принуждение – один из видов государственно-правового, вследствие этого ему присущи все признаки последнего (оно осуществляется от имени государства, призвано обеспечить защиту правопорядка, реализуется в рамках охранительных правоотношений и др.). В то же время ему характерен ряд особенностей, которые и предопределяют его качественное своеобразие.

Административно-правовое принуждение является особым видом государственного принуждения, имеющим своим назначением охрану общественных отношений, складывающихся преимущественно в сфере государственного управления. Меры административного принуждения используются в процессе реализации исполнительной власти соответствующими органами и должностными лицами, что является результатом проявления их государственно-властных полномочий. Всем мерам административного воздействия присущ властно-принудительный характер. Данный признак административно-правового принуждения необходимо выделить особо, поскольку некоторые авторы отрицают принудительный характер ряда мер административного воздействия, например, карантина, таможенного досмотра, отождествляя их с правовыми запретами и обязанностями, самими обязывающими нормами права, которые, разумеется, мерами принуждения не являются27.

В тоже время, говоря о карантине, таможенном досмотре и других подобных принудительных мерах, хотелось бы согласиться с авторами, что имеются в виду не общие запреты, не диспозиция норм права, а конкретные меры государственного принуждения, выражающиеся в непосредственной оперативной деятельности государственных органов, должностных лиц, в фактических актах прямого воздействия на поведение людей, их волю, в частности, помещение людей, находящихся в карантинной зоне, в обсерватор, производство личного досмотра пассажиров и т.п. При этом добровольное и сознательное выполнение установленных правил (карантинного режима, таможенного досмотра) и связанных с ними конкретных государственных акций теми субъектами, к которым они обращены, не устраняет их объективно принудительного содержания – серьезных правоограничений их личной свободы, личной и имущественной неприкосновенности28.

В ряде случае отрицается принудительный характер административно-правовых мер, например, задержания и доставления в милицию, применяемых к невменяемым лицам, находящимся в состоянии сильного алкогольного или наркотического опьянения и которые полностью или частично теряют способность к сознательному и, следовательно, волевому поведению. Данная позиция обосновывается тем, что в подобных случаях отсутствует волевой объект принуждения. Однако, согласиться с отрицанием принудительного характера указанных и других аналогичных мер также нельзя. Объясняется это тем, что принудительность воздействия направлена против воли субъекта, а это воздействие осуществляется независимо от его воли и непреодолимо для субъекта. И если лицо не способно сознавать, воспринимать и оценивать характер оказываемого на него воздействия, то это, конечно, не устраняет объективно принудительного содержания такого воздействия.

Внешние формы проявления административно-правового принуждения весьма различны. Данное обстоятельство обуславливается громадным разнообразием обеспечиваемых с их помощью общественных отношений, содержанием компетенции органов и должностных лиц, которые наделены правом использования этих мер, и рядом других обстоятельств. Личные ограничения могут выражаться, например, в административном аресте за мелкое хулиганство, задержании и доставлении нарушителя в милицию. К организационным ограничениям относятся, например, закрытие предприятий общественного питания ввиду их антисанитарного состояния. К имущественным ограничениям относятся, в частности, штраф, конфискация, реквизиция.

Все меры административно-правового принуждения, являясь результатом реализации государственно-властных полномочий, имеют своей целью побудить лицо к исполнению юридических обязанностей и запретов. Таким образом, объектом принудительного воздействия в конечном итоге оказывается не сама личность, а ее поведение29.

Меры административно-правового принуждения могут устанавливаться только правовыми актами. Применение этих мер допускается лишь на основе законов и других нормативных предписаний и только в пределах и формах, предусмотренных нормами права. В противном случае административное принуждение принимает обличие административного произвола. Следовательно, административное принуждение является правовым принуждением, направленным на реализацию правовых актов, регулирующих общественные отношения в сфере государственного управления.

Административно-правовое принуждение применяется лишь уполномоченными на то органами и должностными лицами, круг которых строго определен правовыми актами. Как правило, к ним относятся исполнительные органы и их должностные лица, уполномоченные на осуществление правоохранительных функций в сфере государственного управления (например, органы внутренних дел, контрольно-надзорные органы и др.). Таким образом, административное принуждение характеризуется множественностью органов и должностных лиц, полномочных применять меры данного принуждения.

Специфика управленческих отношений объективно определяет необходимость самостоятельной и быстрой реакции соответствующих должностных лиц на правонарушения, оперативного использования ими дозволенных правом мер. В этой связи очевидной становится особенность административного принуждения, которое должно заключаться в немедленном его применении с целью предупредить, пресечь противоправное посягательство, безотлагательном следовании за совершенным правонарушением. Именно в этом и состоит эффект административного принуждения.

Реализация административно-правового принуждения возможна без предварительной судебной оценки, устанавливающей законность того или иного управленческого решения30. Таким  образом, административно-правовое принуждение характеризуется  внесудебным порядком его применения соответствующими органами и должностными лицами в процессе реализации своей компетенции без обращения в суд. Однако правом административной юрисдикции наделены суды и единолично судьи, которые рассматривают значительную категорию дел об административных правонарушениях и применяют к виновным меры административного наказания (административные взыскания, например, за мелкое хулиганство).

Административно-правовое принуждение осуществляется в рамках особых охранительных правоотношений, складывающихся в сфере государственного управления и направленных на защиту общественного порядка и общественной безопасности.

Административно-правовое принуждение характеризует и то обстоятельство, что компетентный государственный орган и лица, к которым оно применяется, не связаны отношениями организационного соподчинения, в отличие от дисциплинарного принуждения, реализуемого в рамках государственно-служебных отношений. Таким  образом находит свое объяснение то обстоятельство, что административно-правовое принуждение может использоваться в отношении широкого круга субъектов административного права.

Применение мер административно-правового принуждения опосредуется регламентированным процессуальным порядком их реализации, причем процессуальный порядок применения мер административно-правового принуждения по сравнению с процессуальным регламентом уголовного и гражданского судопроизводства элементарен, прост, экономичен и лишен относительно громоздкой процедуры.

Административно-правовое принуждение применяется не только к физическим лицам (гражданам РФ, иностранным гражданам и лицам без гражданства), но и в отношении юридических лиц. В связи с переходом к рыночной экономике и появлением частных, акционерных и других негосударственных предприятий, учреждений и организаций расширяется сфера применения административно-правового принуждения в виде достаточно крупных штрафных санкций за нарушение юридическими лицами общеобязательных правил, установленных законодательными актами в области строительства, за нарушение земельного, налогового и таможенного законодательства, нарушения правил пожарной безопасности, законодательства о рекламе. Посредством применения мер административно-правового принуждения вызывается особый юридический правоохранительный режим, для которого характерно неравенство органа исполнительной власти или должностного лица, применяющего ту либо иную меру административно-правового принуждения, и физического или юридического лица, к которому данные меры применяются.

Практическое применение административно-правового принуждения способствует профилактике правонарушений. Прежде всего, это обусловлено тем, что органы внутренних дел, государственные инспекции и другие субъекты исполнительной власти систематически осуществляют контроль за соблюдением соответствующих правил и могут своевременно реагировать на их нарушение. Административно-правовое принуждение включает в себя большое количество средств пресечения (задержание граждан, запрещение эксплуатации механизмов и т.д.), использование которых прекращает антиобщественные действия, предотвращает наступление общественно вредных последствий. Во многих случаях административно-принудительные средства применяются к людям, в сознании которых еще не укрепились антиобщественные привычки, которые впервые, случайно совершили правонарушения. Поэтому нередко они оказывают большое воспитательное воздействие, являются важным звеном в системе профилактики преступлений. Практика убедительно свидетельствует о том, что безнаказанность мелких нарушений (пьянства, мелких хищений и т.д.), непринятие мер административно-правового принуждения к виновным увеличивает вероятность совершения новых правонарушений и даже преступлений.

Одним из важнейших признаков административно-правового принуждения является специфическая юридическая природа оснований его применения. Основанием административно-правового принуждения являются, как правило, административные проступки. В отличии от авторов, связывающих реализацию данных мер лишь с административными правонарушениями31, а также в строго определенных случаях и с преступлениями, не представляющими большой общественной опасности32, я поддерживаю авторов, которые в качестве основания применения административно-правового принуждения, помимо названных выше обстоятельств, называют:

1. экстремальные социальные условия, предусмотренные правовой нормой, например, эпидемий, стихийных бедствий и других чрезвычайных обстоятельств, при которых меры административно-правового принуждения используются при отсутствии правонарушения и вины человека в целях предупреждения возникновения тех или иных опасных последствий, их локализации33;
2. преступления любой степени общественной опасности;
3. объективно противоправные деяния34.

Среди ученых и практиков существуют различные мнения о содержании понятия административно-правового принуждения. С точки зрения способа упорядочения общественных отношений правовое принуждение в целом и административно-правовое – в частности, рассматривается отдельными учеными как метод государственного воздействия, обеспечивающий выполнение определенных действий либо воздержания от их совершения35.

По мнению других авторов, «…административно-правовое принуждение – это … применение субъектами функциональной исполнительной власти установленных нормами административного права принудительных мер»36, «… в целях граждан и должностных лиц к исполнению юридически закрепленных правил для предотвращения правонарушений, обеспечения общественной безопасности, прекращения правонарушений и наказания нарушителей»37. И в этом смысле административное принуждение рассматривается как совокупность принудительных средств, определенных законом38.

Наконец, некоторые авторы считают, что под таковым принуждением следует понимать как психическое либо физическое воздействие на сознание и поведение субъекта с целью понудить их путем угрозы применения предусмотренных законом санкций к должному поведению, так и само применение мер административно-правового воздействия39.

В моем понимании административно-правового принуждения я опираюсь на позицию тех авторов, которые предлагают различать административно-правовое принуждение как способ защиты правопорядка – с одной стороны, и меры административного принуждения – с другой. Эти два понятия соотносятся как содержание и форма. Внешнее проявление административного принуждения и есть та или иная административно-принудительная мера. Посредством правовой регламентации отдельных мер принуждения происходит регламентация оснований, порядка и содержания правового воздействия40. Следует отметить большое количество терминов, означающих административно-правового принуждения: «административно-принудительные средства», «административно-принудительные меры», «меры принудительного обеспечения должного поведения», «принудительные правоохранительные средства воздействия» и другие. Причем эти понятия употребляются авторами как синонимы мер административного принуждения41.