Административное право России

В соответствии с Указом Президента РФ от 21 мая 2012 г. систему федеральных органов исполнительной власти сейчас составляют министерства, федеральные службы, федеральные агентства.

Общие правила организации деятельности федеральных органов исполнительной власти по реализации их полномочий и взаимодействия этих органов, в том числе правила организации и взаимодействия федеральных министерств с находящимися в их ведении федеральными службами и федеральными агентствами, установлены Постановлением Правительства РФ "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" от 19 января 2005 г.9

В соответствии с основной концепцией реформирования системы федеральных органов исполнительной власти, реализованной в упомянутом выше акте, федеральной службой считается федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральную службу возглавляет руководитель (директор).

Для реализации указанных функций они наделяются весьма широкими и значительными по содержанию полномочиями, сущность которых выражается в проведении проверок деятельности юридических и физических лиц (осуществлении государственной регистрации, выдачи официальных документов, разрешающих заниматься определенным видом деятельности и реализации) и осуществлении других мероприятий, направленных на предупреждение, выявление и пресечение нарушений действующего законодательства и применение к виновным мер административной ответственности. Кроме того, общими для федеральных служб, равно как и для иных федеральных органов исполнительной власти, являются полномочия, связанные с получением необходимых сведений, привлечением организаций и ученых для проработки вопросов, относящихся к их ведению, созданием совещательных и экспертных органов. В остальном компетенционная характеристика этих органов имеет существенные различия, обусловленные тем, в чьем непосредственном подчинении - Президента РФ, Правительства РФ или федерального министерства - они находятся.

Так, для многих федеральных служб, находящихся в ведении Президента РФ и осуществляющих специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы, общественной безопасности и борьбы с преступностью, характерны не только контрольно-надзорные, но и нормотворческие функции и полномочия.

Среди иных федеральных служб, руководство деятельностью которыми осуществляет Президент РФ, нормотворческой деятельностью занимаются также находящиеся в его непосредственном подчинении Федеральная служба охраны, Государственная фельдъегерская служба, ФСБ России и Федеральная служба по военно-техническому и экспортному контролю, подведомственная Минобороны России.

Абсолютно иной подход к решению данного вопроса прослеживается в регламентах федеральных служб, руководство которыми осуществляет Правительство РФ. Фактически все они являются типовыми и вводят единую организационно-правовую форму нормативных правовых актов, издаваемых этими органами, - приказ.

В контексте анализа правового статуса федеральных служб важно отметить еще одно обстоятельство, которое оказывает самое непосредственное влияние на понимание и оценку эффективности деятельности этих органов. Речь идет о том, что нахождение многих федеральных служб в непосредственном ведении федеральных министерств предполагает наделение последних важными организационными, финансово-бюджетными и контрольными функциями в отношении подчиненных им федеральных служб, поэтому говорить о невмешательстве федеральных министерств в деятельность последних не приходится. На практике это обусловливает стремление федеральных министров напрямую руководить деятельностью подчиненных им органов, в том числе иметь непосредственное влияние на то, как выполняются контрольно-надзорные функции федеральными службами, при том, что сами министерства почти полностью выпадают из сферы управленческого воздействия указанных органов.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативное правовое регулирование, кроме случаев, установленных указами Президента или постановлениями Правительства, а федеральная служба по надзору также не вправе осуществлять управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Изложенное свидетельствует о том, что поиск наиболее рациональной и отвечающей всем современным требованиям системы и структуры федеральных органов исполнительной власти не закончен.

 

3. Административный надзор в сфере государственного управления

 

3.1.  Понятие надзора в государственном управлении

Важную роль в достижении целей, поставленных перед аппаратом управления, играет контроль за соблюдением правовых норм, т.е. надзор.

Надзор как способ обеспечения законности в деятельности органов исполнительной власти отличается от контроля. Надзор заключается в постоянном, систематическом наблюдении специальных государственных органов за деятельностью не подчиненных им органов или лиц с целью выявления нарушений законности. При этом оценка деятельности поднадзорного объекта дается только с точки зрения законности, но не целесообразности. Поэтому при надзоре, в отличие от контроля, вмешательство в текущую административно-хозяйственную деятельность поднадзорного исполнительного органа (должностного лица) не допускается.

Надзорная деятельность — составная часть государственного управления. Административный надзор — специальный вид правоохранительной деятельности ряда органов государственного управления. По существу административный надзор тесно связан с контролем, ибо при его осуществлении контролируется деятельность органов предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан по соблюдению нормативных актов, регулирующих специальные вопросы.10

Различаются две организационные формы надзора в сфере управления.

Первая форма — это надзорная деятельность руководителей органов, а также создаваемых ими комиссий, не являющаяся для них основным видом работы и осуществляемая эпизодически, чаще всего не по инициативе субъекта управления, а на основе поступивших к нему заявлений, жалоб, дел. Это, прежде всего проверка законности формирования и деятельности предприятий, коммерческих банков, кооперативов.11

Вторая форма управленческого надзора — административный надзор. Он осуществляется специальными ведомствами и службами, органами, для которых такая функция является важнейшей и даже главной. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями. В связи с этим административный надзор, как правило, носит подведомственный характер, он распространяется как на государственные, так и на общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также на граждан. Важной особенностью такого надзора является то, что он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся общим административным надзором. Среди них немало специализированных. Это — системы санитарно-эпидемиологического надзора, органы федерального горного и промышленного надзора, системы таможенного контроля. Во многих ведомственных системах имеются специализированные надзорные службы, большинство которых называется государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений.

Государственные инспекции и иные органы государственного управления, осуществляющие административный надзор, имеют право не только фиксировать факты нарушений правил и норм, но и давать обязательные указания соответствующим органам и лицам об их устранении и совершении необходимых действий по предупреждению нарушений впредь, разрешать или запрещать отдельные действия. Они имеют право приостанавливать деятельность предприятий, учреждений и организаций, запрещать выполнение определенных работ, если нарушаются установленные правила их проведения, применять к виновным меры административного взыскания.12

3.2. Сущность административного  надзора

 

Как способ обеспечения законности и дисциплины административный надзор представляет собой деятельность специально уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемую в отношении организационно не подчиненных органов, предприятий, учреждений, организаций, а также граждан по поводу исполнения ими общеобязательных норм, правил, требований, стандартов с целью предупреждения и пресечения правонарушений и привлечения виновных к административной ответственности.

Особенности административного надзора13:

1. Административный надзор осуществляется специальными ведомствами, ведомственными службами, органами, для которых такая функция является важнейшей или даже главной.

2. Его субъекты наделены функциональной властью, широкими надведомственными полномочиями, их деятельность — разновидность межотраслевого управления.

3. Его субъектами могут быть как государственные, так и общественные, религиозные и иные негосударственные организации, а также граждане.

4. Административный надзор, как  правило, состоит в обеспечении  исполнения общеобязательных норм, установленных как законами, так  и подзаконными актами, многие из которых к тому же относятся к технико-юридическим.

5. Осуществляется он систематически и обычно по инициативе властных субъектов.

6. И еще одна важная особенность: он, как правило, связан с применением административного принуждения.

Существует большое число государственных структур, занимающихся административным надзором. Среди них есть специализированные ведомства. Это:

1) Федеральная Таможенная служба  РФ;

2) Государственный комитет санитарно-эпидемиологического  надзора РФ;

3) Комитет РФ по стандартизации, метрологии и сертификации;

4) Федеральный горный и промышленный  надзор России;

5) Федеральный надзор по ядерной  и радиационной безопасности;

6) Федеральная налоговая служба  РФ;

7) Федеральная служба страхового  надзора РФ.

Во многих ведомствах есть специализированные надзорные службы, большинство из которых называются государственными инспекциями, а некоторые носят названия регистров, служб, управлений.

Специализированные надзорные ведомства подчинены Правительству РФ, а ведомственные службы — соответствующим центральным федеральным органам специальной компетенции.

Главные задачи административного надзора состоят в том, чтобы обеспечить:

1. безопасность граждан, общества, государства;
2. надлежащее качество продукции и услуг.

Содержание административного надзора как разновидности межотраслевого управления, направленного на обеспечение законности, можно раскрыть, назвав основные направления этой деятельности.

1. Правотворчество, участие в определении  правового режима поднадзорных  объектов. В одних случаях центры надзорных структур сами утверждают специальные правила; в других — утверждают их совместно с органами администрации; в третьих — нормы принимаются по согласованию с ними; в четвертых — они готовят проекты соответствующих актов.

2. Организационно-массовая и материально-техническая деятельность. Субъекты административного надзора используют разнообразные формы неправовой управленческой деятельности для достижения поставленных перед ними целей. Они активно осуществляют пропаганду специальных знаний (правил дорожного движения, пожарной безопасности и др.), координацию и методическое руководство соответствующей деятельностью поднадзорных объектов, учетно-аналитическую работу.

3. Наблюдение за соответствующими  отношениями, действиями, состоянием окружающей среды и материальных ценностей. Основной формой надзорной деятельности является непосредственное осуществление контроля.

4. Применение разнообразных предупредительных  мер. Это обязательные прививки, карантины, запрещение проезда по  дорогам, закрытие границы, изъятие и уничтожение предметов и продуктов, представляющих угрозу для здоровья населения, общественной безопасности.

5. Осуществление юрисдикционной  деятельности, применение принудительных  мер. Субъекты административного  надзора пресекают противоправные действия, выявляют их причины, устанавливают виновных, применяют административные санкции, ставят перед компетентными органами вопросы о привлечении виновных к административной, дисциплинарной или уголовной ответственности.

Таким образом, можно сделать вывод, что административный надзор — надведомственный контроль исполнительной власти за соблюдением коллективными и индивидуальными субъектами правовых норм. С одной стороны, — это часть управленческого контроля, особый вид исполнительно-распорядительной деятельности.

Если же подойти к нему с позиций обеспечения законности, — это одно из средств охраны такого режима, разновидность государственного надзора, который включает в себя еще и прокурорский, судебный, конституционный.14

Заключение