Административная реформа в России

Введение

Реформы присущи каждому государству и их проведение требует громадных усилий и последовательных действий. Проводятся они и в нашей стране - удачно или не очень хорошо. Современные государственные реформы - федеральная, судебная, административная, муниципальная - нацелены на обновление многих сторон организации и деятельности государства и его институтов. От последовательности и результативности проведения административной реформы во многом зависит и достижимость целей иных реформ (федеративной, государственной службы, социальной и др.), потребность в координации с которыми в настоящее время ощущается все сильнее.

Система государственного управления, которая сложилась в России в 90-е годы, содержала в себе серьезные недостатки, которые были и до сих пор остаются одним из основных препятствий для модернизации российской экономики. Низкий уровень исполнительской дисциплины, повсеместное распространение коррупции, неэффективные технологии работы административного аппарата, наличие большого количества дублирующих и излишних функций у органов государственной власти приводят к неэффективности работы государства как такового. В этой связи очевидна необходимость проведения серьезных реформ в области государственного управления. Этим обусловлена актуальность данной курсовой работы.

Целью данного исследования является анализ результатов проведения административной реформы в России, а также выявление основных проблем ее реализации.

Предметом исследования являются отдельные положения законодательства, посредством которых осуществляется реализация административной реформы в России.

Объектом исследования являются проблемы, возникающие в процессе реализации административной реформы в России.

Административная реформа в современной России.

Последнее десятилетие объектом пристального внимания и ведущей темой дискуссий среди ученых-государствоведов является современная административная реформа в России. Значимость вопроса во многом обусловлена необходимостью повышения эффективности государственного управления, потребностью теоретического осмысления опыта практической реализации административной реформы в России, а также решения накопившихся организационно-правовых проблем.

Ряд известных исследователей рассматривают административную реформу как изменения, связанные с системой государственно-административного аппарата, органов исполнительной власти различного уровня. Например, И.А. Василенко определяет административную реформу как процесс структурных изменений в работе государственного аппарата, направленный на повышение его эффективности и совершенствование качества принимаемых решений1. Хабриева указывает, что под административной реформой принято понимать преобразования в системе органов исполнительной власти с целью создания реально действующей единой системы исполнительной власти, работающей в «автоматическом режиме» в интересах общества2.

Вместе с тем, в современной России в период с 2000 по 2005 гг. было достаточно сложно разграничить конкретные цели, задачи, направления и сферу воздействия административной реформы. Идеологами преобразований отмечался целый комплекс нормативных правовых актов, отражающих различные её направления: формирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах; новый порядок формирования Совета Федерации; формирование Госсовета; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами власти и органами власти субъектов Российской Федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти; наделение полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) по представлению Президента Российской Федерации законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации.3

Безусловно, большая часть перечисленных мероприятий непосредственным образом затрагивала сферу государственного управления, вопросы организации и деятельности органов исполнительной власти. Но, в то же время, некоторые из указанных выше изменений без соответствующих пояснений достаточно проблематично рассматривать в рамках административной реформы.

В целом, отсутствие базовых концептуальных документов на протяжении длительного периода времени, а также некоторая размытость ориентиров, как и сама практика реформирования, не оставляли реальных возможностей для формирования четких теоретических подходов относительно сущности и содержания современной административной реформы в России. Данный концепт воспринимался как весьма широкое понятие, касающееся самых различных направлений государственной деятельности, фактически, до принятия Распоряжения Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2008 гг.» (в дальнейшем срок действия Концепции был продлён до 2010 года).

В научных публикациях, посвящённых анализу содержания административной реформы, реализуемой с начала 2000 года, можно обнаружить значительное количество разнообразных подходов. Так, в совместной работе В.В. Бакушева, В.И. Безносикова, В.С. Которые указаны следующие направления административной реформы 2000 г.: реорганизация административно-территориального устройства, реформирование института полномочных представителей Президента России, новый порядок формирования Совета Федерации, создание Государственного совета, упорядочение и единение правового пространства. В следующей вариации авторы делают вывод нормативного характера: реформа должна быть нацелена на развитие и рационализацию федерализма в государстве 4

И.Н. Молодцов в своем диссертационном исследовании определяет, что административная реформа 2000 года есть оптимизация правового, политического и экономического пространства страны в рамках действующей Конституции в соответствии с экономическими интересами крупных корпораций, направленная на унификацию законодательства, усиление государственной власти, снижение веса глав субъектов Российской Федерации в федеральной политике. При этом, исследователь выделяет ряд направлений административной реформы: политико-правовое, политическое и социально-экономическое.5

А.В. Шаров характеризует административную реформу как один из трех элементов реформы государственного управления, объединенных в 2004 году (к двум другим элементам относится реформа государственной службы и бюджетная реформа). При этом, он акцентирует внимание на двух основных задачах административной реформы: ликвидация ненужных и избыточных функций в органах исполнительной власти и изменения в структуре Правительства.

Официальную регламентацию периодов реализации административной реформы в современной России можно увидеть в двух официальных документах – в Указе Президента Российской Федерации № 824 от 23 июля 2003 года «О мерах по проведению Административной реформы в 2003 – 2004 годах» и в Распоряжении Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О концепции Административной реформы в Российской Федерации в 2006 – 2010 гг.» (далее – Концепция административной реформы). Тем не менее, многие авторы определяют собственную хронологию. Так, исследователи В.В. Бакушев, В.И. Безносикова, В.С. Кот, а также И.Н. Молодцов рассматривают административную реформу в рамках 2000 г.

Т.Я. Хабриева, А.Ф. Ноздрачева и Ю.А.Тихомирова отмечают, что один из уроков административных реформ состоит в придании им характера постоянной функции государства, а также делают вывод, что административная реформа в современной России идет непрерывно и постепенно с 1991 года, т. е. с момента прекращения советского общественного и государственного строя и преобразования социалистической плановой экономики в рыночную. В работе указывается следующая периодизация:6

1. 1992 – 1993 гг. Департизация государственного аппарата и формирование конкретных федеральных органов исполнительной власти.

2. 1996 - 1998 гг. Подготовка вариантов концепции административной реформы.

3. 1999 – 2000 гг. Подготовка концепции государственного строительства, включающей основные идеи концепции административной реформы   1998 г.

4. 2003 – 2005 гг. Практическое осуществление административной реформы по направлениям: оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти; реформирование государственной службы; совершенствование управленческих процедур; создание административной юстиции.

5. Разработка программы административной реформы до 2010 года. Исследователь Е.Н. Гаталов выделяет три этапа административно-государственной реформы:

1-й этап (2000 – 2003) характеризуется определением направлений и рабочего пространства административно-государственной реформы.

2-й этап (2004) – реструктуризация федеральной системы исполнительной власти и связанная с этим работа по подготовке нормативных материалов.

3-й этап (2005 по н/в), по мнению Е.Н. Гаталова, несостоявшийся. Должен был характеризоваться развитием принципов административно-государственной реформы в глубину, их синхронизацией с другими институциональными реформами и экстраполяцией административно-государственной реформы на региональный и местный уровни.7

Исследователь В.Н. Шиян справедливо указывает, что к настоящему времени российские преобразования в области социально-политических, экономических отношений обозначаются целой серией понятий и терминов: развитие, реформирование, модернизация, трансформация и др. Причём, авторы предлагаемых моделей преобразований, как правило, не задумываются о соотношении данных понятий.8

Возвращаясь к основному вопросу публикации, следует отметить, что после принятия Концепции административной реформы количество теоретических и организационно-правовых неопределенностей несколько уменьшилось. Концепция обстоятельно и предметно конкретизировала цели и задачи административной реформы, очертила комплекс мероприятий и установила сроки их реализации. Уделяется внимание общим показателям достижения целей административной реформы, что (по сравнению с прошлым реформаторским опытом) также можно считать определённым достижением.

Современная административная реформа не получила дальнейшего организационно-правового оформления в рамках программы или основополагающего нормативного правового акта. Многие мероприятия, указанные в концепции, в нарушение установленных сроков остаются нереализованными, а вопрос о показателях достижения целей через определённый период времени после утверждения Концепции вообще потерял для идеологов современной административной реформы свою актуальность.

   Например, С.В. Устинкин, С.Е. Каптерев и А.В. Мартынов одним из параметров административной реформы называют перестройку политических институтов и утверждают, что объем самого понятия административных реформ должен быть различен в зависимости от характера отношений общества и государства.9

Имеют место попытки в качестве целевых установок административной реформы рассматривать решение социально-экономических задач. Такая позиция является достаточно спорной. Очевидно, что сущность административной реформы заключается в необходимости качественных изменений в системе государственного управления с целью адаптации этой системы к условиям внешней среды. Но, при этом, следует учитывать, что административная реформа направлена, прежде всего, на повышение эффективности управления. Следовательно, в рамках административной реформы основные преобразования осуществляется не в экономике (иначе, в чем же тогда назначение экономической реформы), а в сфере управления. Таким образом, сущность административной реформы заключается не в том, чтобы, например, увеличить ВВП, а в том, чтобы достигнуть такого уровня государственного управления, при котором данная задача может быть решена качественно и в установленные сроки.

Подводя итоги, на основании анализа авторских исследований, а также опыта реализации административной реформы в современной России можно сделать следующие выводы и заключения.

Под административной реформой следует понимать концептуально осмысленный процесс реализации чётко регламентированных и контролируемых мероприятий по осуществлению качественных изменений в организационно-функциональной системе государственного аппарата, исполнительных органов власти различного уровня в целях повышения эффективности государственного управления.

Административная реформа затрагивает, прежде всего, сферу исполнительной власти, но при этом может стимулировать процесс реализации преобразований во всех органах государственной власти и местного самоуправления, их полномочиях, сферах компетенции, методах деятельности и взаимодействия.10 Иначе говоря, административная реформа может инициировать новые направления и виды реформ в сфере властных отношений: судебные реформы, реформы представительных органов власти, органов местного самоуправления и осуществляться синхронно с данными преобразованиями в едином комплексе мер по рационализации и совершенствованию всей системы государственной власти и местного самоуправления

Административную реформу следует рассматривать в рамках полноценного управленческого процесса, требующего серьезного содержательного наполнения. В качестве непременных предпосылок успешной реализации современной административной реформы необходимо выделить соблюдение следующих требований:

- четкое концептуальное оформление  сущности, цели и задач реформы;

- определение основных мероприятий  и своевременный контроль за их исполнением;

- комплексный и синхронный охват  всех реформируемых объектов, элементов, отношений и т. д.;

- обеспечение реформы механизмом обратной связи и постоянного мониторинга с целью своевременной корректировки программы или методов реформирования в случае несоответствия показателей деятельности институтов власти заданным критериям;

- легитимация реформаторского  курса, а также формирование положительной мотивации у государственных служащих, представителей общественности слоев, т. е. у всех, чьи интересы данная реформа затрагивает;

С целью совершенствования методов реформаторского воздействия не только в рамках административных реформ, но и в процессе реализации иных видов реформ в различных сферах отношений, представляется целесообразным принятие федерального закона о принципах и методах реализации реформирования в Российской Федерации. Это предоставит возможность остановить процесс девальвации понятия «реформа», нейтрализовать негативное отношение к реформам, сложившееся в российском обществе с 1990-х годов и обеспечить чёткое следование установленным законодательством принципам, правилам и процедурам реформирования.