Землеустроительные задачи, которые приходится решать при перераспределении земель по формам собственности

Вопрос 12.Какие землеустроительные задачи приходится решать при перераспределении земель по формам собственности.

Основным механизмом реализации земельной политики государства является землеустройство. Эффективность осуществления земельной политики определяется уровнем государственного регулирования проведения землеустройства. Полномочия Российской Федерации в области регулирования проведения землеустройства были определены ст. 5 Федерального закона от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», однако в период с 2001 по 2005 гг. они в большей своей части не были реализованы.

В целях создания условий для выполнения основных задач, стоящих перед землеустройством в сфере обеспечения дальнейшей приватизации земельных участков, перераспределения земель по формам собственности, категориям и угодьям, развития оборота земель, включая оборот земель сельскохозяйственного назначения, государственное регулирование проведения землеустройства должно обеспечивать:

• повышение эффективности землеустройства;
• осуществление стимулирования землеустроительной деятельности;
• установление порядка проведения землеустройства и разработки землеустроительной документации;
• координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления при проведении землеустройства;
• организацию и осуществление контроля за землеустройством.

В этой связи к полномочиям РФ в области регулирования проведения землеустройства должны относиться:

• совершенствование институциональной системы государственного управления земельными ресурсами и землеустройством Российской Федерации;
• установление порядка проведения землеустройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ;
• организация и проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
• совершенствование нормативного правового регулирования отношений в сфере землеустройства;
• государственная поддержка развития научно-технического прогресса в землеустройстве;
• совершенствование финансового механизма проведения землеустройства;
• совершенствование государственного управления землеустройством;
• усиление контроля за проведением землеустройства и осуществлением землеустроительных мероприятий;
• совершенствование информационного обеспечения землеустройства;
• обеспечение международного сотрудничества в сфере землеустройства;
• совершенствование подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров по землеустройству.

1. Совершенствование институциональной  системы государственного управления земельными ресурсами и землеустройством Российской Федерации

Институциональная система государственного управления земельными ресурсами и землеустройством Российской Федерации является результатом исторического, политического и социально-экономического развития страны, а также следствием проводимой в государстве с начала 2004 г. административной реформы в целях упорядочения функций и полномочий государственных органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, устранения дублирования и разрозненности услуг.

Вместе с тем проведенный анализ показывает, что функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере землеустроительной деятельности и государственного управления земельными ресурсами рассредоточены между шестью министерствами (Минэкономразвития, МПР, Минтрансом, МСХ, Минюстом, Минрегионразвития), а функции по управлению государственным имуществом, оказанию государственных услуг в сфере организации рационального использования земель и их охраны – между восьмью федеральными агентствами. Кроме того, контрольные и надзорные функции осуществляют две федеральные службы и одно агентство («Роснедвижимость» отвечает за государственный земельный контроль).

В этой связи для институциональной структуры государственного управления земельными ресурсами в Российской Федерации по-прежнему характерны недостаточная определенность ведомственных обязанностей, противоречия интересов различных министерств и ведомств, распыление полномочий, а также существенное ослабление федеральной вертикали власти в области осуществления земельной политики.

В результате этого для принятия решений необходимы многочисленные межведомственные согласования, что затягивает решение проблем при проведении земельной реформы и землеустройства, дезориентирует партнеров и граждан, занимающихся решением земельных вопросов.

В настоящее время созданы условия для государственного регулирования проведения землеустройства. Однако все полномочия Российской Федерации в этой области, определенные Федеральным законом от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве» (ст. 5), не выполняются:

• не установлен порядок проведения землеустройства;
• практически не осуществляется землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;
• не разработана, не согласована, а значит, и не реализована Генеральная схема землеустройства территории Российской Федерации;
• постановлениями Правительства Российской Федерации, принятыми в 2001-2005 гг., координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления при проведении землеустройства не возложена ни на одно министерство или ведомство;
• отсутствует надлежащий контроль за проведением землеустройства;
• не разработаны технические регламенты и требования проведения землеустройства, не осуществляется качественная государственная экспертиза землеустроительной документации.

Это приводит к тому, что земельная политика государства осуществляется не в полной мере и не является последовательной, а в ряде случаев политические и ведомственные интересы превалируют над экономическими.

В этих условиях предпринимаются попытки ревизии законодательства о землеустройстве путем выхолащивания содержательной части землеустройства, максимального упрощения землеустроительных действий и отказа от разработки землеустроительной документации, замены землеустроительного проектирования различного рода землеописаниями, что не соответствует ни мировой практике землеустройства, ни соображениям социально-экономической целесообразности.

Одной из главных функций Федерального агентства кадастра объектов недвижимости Российской Федерации является оказание государственных услуг в сфере землеустройства, что создает нормальные условия для государственного регулирования отношений в этой области. Однако в полномочия этого агентства включено проведение только двух видов землеустроительных действий: территориального землеустройства и подготовки землеустроительных материалов для установления государственной границы Российской Федерации, границ субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Тем не менее, известно, что все землеустроительные мероприятия должны осуществляться комплексно, в определенной технологической последовательности, начиная от изучения состояния земель, включающего геодезические и картографические работы, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, оценку качества и инвентаризацию земель, проведение на этой основе предпроектных работ по планированию рационального использования земель и их охраны и кончая землеустроительными проектными работами по территориальному (межхозяйственному) землеустройству, внутрихозяйственному землеустройству и участковому землеустройству (рабочему землеустроительному проектированию). Только в этом случае можно говорить об эффективной организации землеустройства, в особенности для земель, находящихся в федеральной собственности, с точки зрения общей концепции, ведомственных функций и методов его реализации.

Определенные нормативными правовыми актами полномочия федеральных органов исполнительной власти должны обеспечиваться соответствующими материально-техническими, финансовыми, трудовыми и другими ресурсами. Однако в условиях слабого финансирования землеустроительных работ, недостаточного кадрового и организационного обеспечения землеустройства, неэффективного контроля за осуществлением земельной реформы функции государства в сфере землеустройства в настоящее время выполняться должным образом не могут. По этим же причинам органы местного самоуправления не смогут в ближайшее время организовать рациональное использование земель и их охрану и активно заниматься вопросами регулирования землепользования и застройки в интересах всего населения, проживающего на их территориях.

Ситуация в области развития землевладения и землепользования, характеризующаяся продолжающейся приватизацией земель, перераспределением земельных участков, прогрессирующей потерей продуктивных угодий, ущемлением законных государственных и общественных интересов обусловливает необходимость сильного, скоординированного и активного федерального присутствия в этом секторе. Результаты анализа системы федеральных органов исполнительной власти свидетельствуют о необходимости неотложного выбора отдельного учреждения, которое следует наделить всей полнотой полномочий для принятия решений по управлению земельными ресурсами страны. Земельной реформой в стране управляют шесть министерств, а за ее итоги никто не отвечает, поэтому необходимо уточнить полномочия федеральных органов исполнительной власти и передать все функции государственного регулирования землеустройства одному министерству (ведомству). Только в этом случае система землеустройства сможет выступать в качестве основного созидательного механизма, воплощающего в жизнь земельную политику государства. Все функции государственного регулирования проведения землеустройства целесообразно возложить на Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости Роснедвижимость.

Для упорядочения и продолжения осуществления земельной реформы необходима разработка и реализация Федеральной целевой программы «Земельная реформа в России (2007–2012 гг.)», главным содержанием которой должно являться землеустроительное обеспечение проводимых земельных преобразований и их завершение.

2. Установление порядка проведения  землеустройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ

Для установления порядка проведения землеустройства в самое ближайшее время необходимо разработать «Положение о землеустройстве» и представить его для утверждения в Правительство Российской Федерации. В связи с изменением направленности землеустройства, состава, видов и содержания землеустроительных работ «Основные положения землеустройства в СССР», утвержденные Государственной комиссией Совета Министров СССР по продовольствию и закупкам 30.01.1991, потеряли свою юридическую силу и подлежат существенной переработке.

Новое «Положение о землеустройстве» должно быть направлено на:

• упорядочение проведения землеустроительных работ, обеспечивающих создание условий для достижения наибольшего эффекта от использования земельно-ресурсного потенциала Российской Федерации;
• приведение земельно-ресурсной базы различных отраслей экономики в соответствие с современными тенденциями в использовании земель и перспективами их развития;
• устранение недостатков в распределении земель по отраслям экономики, хозяйствующим субъектам, категориям и формам собственности;
• достижение социальной справедливости в процессе перераспределения земель между отраслями экономики с учетом интересов всего общества страны;
• разработку юридически правомочной землеустроительной документации, позволяющей правообладателю земли иметь определенные границы своих участков, признание и защиту своих прав, а также их ограничения и обременения (сервитуты);
• экономию земельных ресурсов, в т.ч. защиту от необоснованного изъятия ценных земель и земель, ограниченных в обороте или изъятых из оборота;
• создание условий для стабилизации экологической обстановки и охраны земель, в т.ч. для восстановления земель, подвергшихся негативному влиянию хозяйственной деятельности, радиационному, химическому и другим воздействиям.

3. Организация и проведение землеустройства  на землях, находящихся в федеральной  собственности

В целях планирования и организации рационального использования земель и их охраны в Российской Федерации при участии государства должны осуществляться следующие виды землеустроительных действий (работ):

• проведение землеустройства на землях, находящихся в федеральной собственности;
• разработка, согласование и реализация Генеральной схемы землеустройства территории Российской Федерации;
• землеустроительное обеспечение административно-территориального деления территории Российской Федерации, упорядочение местоположения, площадей и границ федеральных округов, субъектов РФ, закрытых, муниципальных и иных административно-территориальных образований;
• организация землеустроительных работ по установлению на местности государственной границы, выявление спорных территорий по внешней границе страны и между субъектами Российской Федерации, определение сроков и порядка делимитации земель и демаркации государственной границы;
• создание и сгущение опорных межевых сетей в целях проведения землеустройства на единой координатной основе;
• осуществление земельно-ресурсного обеспечения переселенческих мероприятий;
• определение земель, находящихся в федеральной собственности, и землеустроительное сопровождение мероприятий по разграничению государственной собственности на землю;
• определение земель, отнесенных к категориям и видам, установленным законодательством Российской Федерации;
• природно-сельскохозяйственное районирование земель, включая установление границ особо ценных и ценных сельскохозяйственных угодий;
• определение территорий, в границах которых гражданам и юридическим лицам могут быть предоставлены земельные участки;
• формирование государственного фонда перераспределения земель и иных специальных фондов для обеспечения земельными участками при расселении беженцев, вынужденных переселенцев и военнослужащих, уволенных в запас; для предоставления земель казачьим обществам, включенным в реестр казачьих обществ Российской Федерации; для предоставления в целях ведения сельского хозяйства (коллективного садоводства, животноводства, огородничества, организации крестьянских хозяйств, выделения земельных участков руководителям и специалистам сельскохозяйственных органов и т.п.); для продажи на конкурсах и аукционах;
• установление территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока России; территориальное землеустройство, комплексное изучение биологических ресурсов и определение ресурсного потенциала земель традиционного природопользования, организация территорий оленьих пастбищ, охотничьих и иных промысловых угодий;
• изучение состояния земель в целях получения информации о количественном и качественном состоянии земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в т.ч. проведение геодезических и картографических работ, почвенных, геоботанических и иных обследований и изысканий; оценка качества земель, как средства производства в сельском хозяйстве и оценка качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации;
• проведение инвентаризации земель федеральной собственности, образовавшейся после разграничения государственной собственности на землю и при необходимости осуществление работ по упорядочению и установлению границ земельных участков, находящихся в федеральной собственности;
• разработка федеральных целевых программ охраны земель, включающих в себя перечень обязательных мероприятий с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий;
• выявление деградированных земель и разработка предложений по консервации с изъятием их из оборота;
• создание новых и расширение существующих земель особо охраняемых территорий и объектов и установление (упорядочение) границ этих территорий и объектов;
• подготовка предложений о резервировании земельных участков для федеральных нужд и определение границ этих земель;
• территориальное землеустройство на землях, находящихся в федеральной собственности;
• внутрихозяйственное землеустройство сельскохозяйственных организаций федерального подчинения;
• разработка землеустроительных мероприятий по защите земель от эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения отходами производства и потребления, радиоактивными и химическими веществами, заражения и других негативных воздействий, а также по мелиорации и рекультивации нарушенных земель в целях предотвращения или ликвидации крупномасштабных экологических последствий или улучшения земель на федеральных землях, а также на больших территориях, когда отдельные землевладельцы и землепользователи не могут самостоятельно осуществить эти мероприятия, а государство напрямую заинтересовано в их проведении;
• организация проведения землеустройства на землях сельскохозяйственного назначения в целях их перераспределения, разделения или консолидации, если участники землеустройства не могут решить эти вопросы с участием частных землеустроительных фирм и обратились в органы государственной власти за помощью в осуществлении этих работ.