Бюджетная система Российской Федерации

Статья 38.2. Принцип  единства кассы

     Принцип единства кассы означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета, за исключением операций по исполнению бюджетов, осуществляемых в соответствии с нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными правовыми актами органов местного самоуправления за пределами территории соответственно Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального образования, а также операций, осуществляемых в соответствии с валютным законодательством Российской Федерации.

3. Перспективы развития межбюджетных отношений в Российской Федерации

    Основным документом, определяющим перспективы развития межбюджетных отношений в РФ до 2013 является «Концепция межбюджетных отношений и организации бюджетного процесса в субъектах РФ и муниципальных образованиях до 2013 г.», принятая в соответствии с Распоряжением Правительства РФ от 08.08.2009 № 1123-р. Рассмотрим основные положения Концепции. В соответствии со сложившейся ситуацией развитие межбюджетных отношений и инструментов управления бюджетным процессом в ближайшие годы необходимо направить на решение следующих задач:

- установление особенностей организации бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса;

- создание стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях;

- корректировка механизмов оказания финансовой помощи органам государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- совершенствование системы разграничения расходных обязательств между органами государственной власти и местного самоуправления;

- дальнейшее развитие стимулов к увеличению доходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

   Реализация настоящей Концепции будет осуществляться в условиях кризисной ситуации в экономике, негативным образом сказывающейся на поступлении доходов в бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты, что предполагает новые подходы к организации и осуществлению бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходимо осуществлять меры, направленные на адаптацию доходной части бюджетов субъектов Российской Федерации к сложившейся экономической ситуации и развитие доходного потенциала на своей территории, включающие:

- подготовку прогноза поступлений доходов исходя из реальной ситуации в экономике;

- оперативную корректировку бюджетов при отклонении поступлений доходов от прогнозных данных;

- осуществление анализа обоснованности и эффективности применения налоговых льгот и принятие мер по их оптимизации;

- обеспечение увеличения поступлений по налогам в бюджеты субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в первую очередь за счет постановки на учет неучтенных объектов налогообложения;

- поддержку значимых для региона отраслей экономики, наиболее подверженных кризису, в том числе меры по использованию гарантийных механизмов, осуществление субсидирования процентных ставок;

- взаимодействие в рамках антикризисных комиссий с крупнейшими налогоплательщиками, расположенными на территориях соответствующих субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в целях обеспечения своевременного и полного выполнения ими налоговых обязательств.

   Органам государственной власти субъектов Российской Федерации следует обеспечить адекватную экономической ситуации корректировку расходов, предполагающую осуществление следующих мер: инвентаризация и оптимизация расходов субъектов Российской Федерации, в том числе оптимизация расходов на содержание бюджетной сферы и органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления;

- обеспечение реструктуризации сети бюджетных учреждений при условии сохранения качества и объемов государственных и муниципальных услуг;

- сокращение капитальных и других расходов, не связанных с обеспечением жизнедеятельности объектов социальной и коммунальной инфраструктуры;

- финансирование капитальных вложений по объектам с высокой степенью готовности и ограничение расходов на приобретение оборудования;

- обеспечение жесткого режима экономного и рационального использования бюджетных средств, направленных на оказание социально значимых государственных и муниципальных услуг, включая установление для бюджетных учреждений нормативов потребления топливно-энергетических и других материальных ресурсов;

- недопущение кредиторской задолженности по принятым обязательствам, в первую очередь по заработной плате и социальным выплатам.

     Также предполагается разработать рекомендации субъектам Российской Федерации по осуществлению мер, направленных на оздоровление бюджетного сектора субъектов Российской Федерации. Обеспечение сбалансированности местных бюджетов с использованием механизма бюджетного кредитования предусматривается осуществлять при условии оптимизации бюджетов муниципальных образований и отсутствия роста кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам. Необходимо установить единый порядок временного использования органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления остатков средств субсидий и субвенций на единых счетах соответствующих бюджетов на исполнение расходных обязательств субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Повышение эффективности использования бюджетных средств в условиях экономического кризиса требует совершенствования инструментов управления бюджетным процессом. Одной из превентивных антикризисных мер является предусмотренное законодательством Российской Федерации право формирования фондов финансовых резервов органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Необходимо установить требование об обязательном формировании фондов финансовых резервов в субъектах Российской Федерации с моно отраслевой структурой экономики, поступления доходов в бюджеты которых могут значительно сократиться при ухудшении экономической конъюнктуры. Министерством финансов Российской Федерации предусматривается разработать методические рекомендации по формированию и использованию средств фондов финансовых резервов субъектов Российской Федерации.

    Следует предоставить право направления органами государственной власти субъектов Российской Федерации средств резервных фондов на приобретение федеральных государственных ценных бумаг. При этом их владельцы должны иметь право осуществлять быструю продажу указанных активов в течение финансового года без риска снижения собственных доходов. Предоставление дополнительной финансовой помощи субъектам Российской Федерации из федерального бюджета в кризисных условиях необходимо осуществлять при условии приведения бюджетных параметров в соответствие с реальной экономической ситуацией и отсутствия кредиторской задолженности по бюджетным обязательствам. В рамках реализации антикризисных мер при значительном снижении доходов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований (более 30 процентов по сравнению с аналогичным периодом предыдущего финансового года), предусматривающих предоставление финансовой помощи соответственно из федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации, необходимо усиливать механизмы финансового администрирования, предусматривающие подписание соглашения между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации либо между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления об объеме и направлениях расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в которых произошло снижение доходов.

    Следует осуществлять мониторинг исполнения консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в условиях кризиса. В целях повышения эффективности межбюджетных отношений на региональном и муниципальном уровнях Министерству финансов Российской Федерации следует разработать методические рекомендации субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям по регулированию межбюджетных отношений.

   Для создания стимулов повышения качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях в условиях экономического кризиса необходимо обеспечить повышение эффективности использования бюджетных средств и создание стимулов субъектам Российской Федерации к внедрению передовых технологий управления бюджетным процессом. Для этого предусматривается создание системы мониторинга и оценки качества управления бюджетным процессом в субъектах Российской Федерации, а также показателей оценки качества такого процесса. Показатели такой оценки должны содержать индикаторы использования в бюджетном процессе инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включающих доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности и обоснования бюджетных ассигнований.

    В целях создания стимулов к расширению практики использования передовых инструментов управления бюджетным процессом в качестве одного из индикаторов следует учитывать темп роста доли расходов бюджетов субъектов Российской Федерации, формируемых в соответствии с принципами бюджетирования, ориентированного на результат.

   Система индикаторов также должна включать показатели состояния нормативно-правового обеспечения бюджетного процесса в субъектах Российской Федерации, финансового состояния регионов и результаты проверок контрольно-надзорных органов. На основании мониторинга качества управления бюджетным процессом на региональном уровне предполагается формирование рейтинга субъектов Российской Федерации.

В зависимости от полученной оценки субъекты Российской Федерации должны быть выделены в 3 группы. В отношении субъектов Российской Федерации с высокой степенью качества управления бюджетным процессом будет предусмотрена система поощрения. Для группы субъектов Российской Федерации со средней степенью качества управления бюджетным процессом необходимо установить требование по разработке и принятию в установленные сроки мер по повышению качества управления бюджетным процессом в тех сферах, в которых качество управления оценено на низком уровне. Субъектам Российской Федерации с низкой степенью качества управления бюджетным процессом Министерством финансов Российской Федерации необходимо вынести предписания о ненадлежащем качестве управления бюджетным процессом, что потребует принятия мер по устранению ими недостатков организации и осуществления бюджетного процесса. Этим субъектам Российской Федерации потребуется осуществлять аудит эффективности использования бюджетных средств и принятие программы повышения качества управления бюджетным процессом. В Концепции зафиксированы и возможные наказания за несоответствующее исполнение обязательств. Так, низкая степень качества управления бюджетным процессом будет являться основанием для внесения предложения Министерством финансов Российской Федерации высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации о рассмотрении вопроса о соответствии руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации занимаемой должности. В рамках Концепции указывается на необходимость разработки рекомендаций по внедрению бюджетирования, ориентированного на результат. Кроме того, предусматривается разработать рекомендации субъектам Российской Федерации по внедрению долгосрочного финансового планирования. Также требуется разработать стандарты и нормативы минимальных финансовых затрат на предоставление государственных и муниципальных услуг. Такие стандарты и нормативы должны определять минимальный гарантированный объем и качество таких услуг и использоваться при оценке сбалансированности соответствующих бюджетов. Повышению качества управления бюджетным процессом будет способствовать совершенствование организации государственного и муниципального контроля. В этих целях требуется уточнить порядок формирования контрольных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также их полномочия. В целях повышения результативности государственного (муниципального) финансового контроля и обеспечения единства подходов к его организации и осуществлению субъектами Российской Федерации необходимо установление единых регламентов по выполнению функций государственного (муниципального) финансового контроля.

   В качестве меры, направленной на повышение ответственности субъектов Российской Федерации за проводимую бюджетную политику, необходимо уточнить критерии и процедуру введения временной финансовой администрации. В целях обеспечения своевременного принятия мер по восстановлению платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований необходимо установить следующие критерии введения временной финансовой администрации: превышение объема просроченной задолженности субъекта Российской Федерации (муниципального образования) по долговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 10 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году при невыполнении показателей, предусмотренных утвержденным высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации или местной администрацией планом восстановления платежеспособности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, согласованным соответственно с Министерством финансов Российской Федерации и высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации;

- превышение объема просроченной задолженности субъектов Российской Федерации (муниципальных образований) по долговым обязательствам и (или) его задолженности по бюджетным обязательствам свыше 20 процентов объема собственных доходов в последнем отчетном финансовом году и не снижение в течение 90 дней просроченной задолженности субъектов Российской Федерации и муниципального образования по обязательствам ниже указанного уровня.

  В сложившейся экономической ситуации необходимо существенно изменить параметры бюджетов субъектов Российской Федерации, в связи с чем предусматривается адекватная корректировка механизмов межбюджетного регулирования. В целях повышения объективности распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации следует внести коррективы в порядок расчета индекса налогового потенциала, учитывающие изменения налоговой базы субъектов Российской Федерации в условиях экономического кризиса. В целях установления единого подхода в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях к утверждению объемов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности при среднесрочном планировании, а также повышения возможностей субъектов Российской Федерации выравнивать бюджетную обеспеченность муниципальных районов (городских округов) при изменении показателей, используемых при расчете на очередной финансовый год и на плановый период, представляется целесообразным предоставить субъектам Российской Федерации право утверждения на плановый период нераспределенного между муниципальными образованиями объема дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований в устанавливаемых бюджетным законодательством Российской Федерации размерах. Аналогичным правом следует наделить муниципальные районы в случае составления и утверждения бюджета на очередной финансовый год и на плановый период.