Аналіз міжбюджетних відносин в Україні

На мікроекономічному рівні  міжбюджетні відносини визначають:

• ефективність використання місцевих ресурсів;
• якість та обсяг надання соціальних послуг;
• розвиток приватного сектора;
• поліпшення інвестиційного клімату в регіонах.

1. Основні етапи розвитку міжбюджетних відносин на Україні

Власна модель міжбюджетних відносин на Україні почала формуватися з прийняття Конституції  України 1996 року, яка створила передумови для розвитку принципів децентралізму, запровадження так званого бюджетного федералізму, оскільки конституційні положення передбачають розмежування і самостійність державного і місцевих бюджетів. 

Інституційну  реформу із запровадження бюджетної  самостійності продовжено і доповнено  положеннями закону “Про місцеве  самоврядування в Україні” від 21 травня 1997 року та ратифікацією Верховною  Радою України в липні 1997 року Європейської хартії місцевого самоврядування.

          В Україні до недавніх пір  міжбюджетним відносинам приділялася  недостатня увага. Так, в законі "Про бюджетну систему України"  міжбюджетні відносини не були  визначені, а сама бюджетна  система розглядалась як простий  перелік бюджетів - Державного, республіканського,  бюджету АР Крим та місцевих  бюджетів. У межах радянської системи міжбюджетні зв’язки формувалися за традиційною моделлю бюджетної “матрьошки”. Міністерство фінансів України готувало проект державного бюджету, а також пропозиції щодо розподілу бюджетних ресурсів між державним бюджетом і бюджетом Автономної Республіки Крим та обласними бюджетами. При цьому обсяги дотацій і відрахувань від загальнодержавних податків і зборів визначалися під час напружених політичних торгів між Міністерством фінансів України та представниками органів влади Автономної Республіки Крим і областей. У такий самий спосіб виконавчі органи АРК і областей формували міжбюджетні відносини з бюджетами міст і районів, а ті, відповідно — з бюджетами місцевого самоврядування. Видатки місцевих бюджетів визначали на основі фінансового забезпечення існуючої мережі бюджетних установ, встановлення ж обсягів міжбюджетних трансфертів відбувалося під впливом суб’єктивних факторів, тому трансфертні рішення були непрозорими та непередбачуваними. Формування бюджету за принципом бюджетної “матрьошки” не заохочувало місцеві бюджети до ефективного управління бюджетними ресурсами: стара бюджетна система спонукала місцеві органи влади завищувати свої видаткові потреби і занижувати свої доходні ресурси з метою отримання більшого обсягу бюджетних ресурсів на стадії формування міжбюджетних відносин. Характерні недоліки та негативні наслідки функціонування старої системи міжбюджетних відносин схематично зображені у Додатку 1.

Отож, до прийняття Бюджетного кодексу  існувало три рівні бюджетної  системи відповідно до системи адміністративно-територіальної підпорядкованості: центральний, обласний та районний з містами обласного  значення. Тобто, місцеві бюджети  не були самостійними бюджетними одиницями, а значною мірою залежали від  волі обласної та районної влади, що, звичайно, аж ніяк не сприяло реалізації принципів  місцевого самоврядування в Україні.

Законодавча невизначеність міжбюджетних відносин мала своїм наслідком нестабільність переліку податків, які закріплювалися за місцевими бюджетами. За такої  схеми майже повністю виключалася  можливість середньострокового планування, не кажучи вже про довгострокове, що призводило до невизначеності цілей  і пріоритетів регіонального  розвитку.

Дисбаланс міжбюджетних відносин обумовив парадоксальну ситуацію, за якої протягом 9 років існування України як незалежної держави в і без того дефіцитному  Державному бюджеті хронічно недовиконувалася дохідна частина (а за нею недовиконувалася і витратна), тоді як планові надходження  до місцевих бюджетів постійно перевиконувалися.

Бюджет 2000 року ознаменував початок  структурної реформи бюджетної  системи та міжбюджетних відносин. Суттю нової політики міжбюджетних відносин стало різке збільшення частки коштів, що розподіляються через  Державний бюджет, за рахунок зменшення  частки коштів, що розподіляються через  місцеві бюджети. Відмітимо, що протягом 2000 року в Україні було введено  систему казначейського виконання  бюджетів. Завдяки цьому вдалося  значно покращити прозорість формування і виконання як центрального, так  і місцевих бюджетів. Однак в цих  умовах місцеві бюджети опинилися  в досить скрутному становищі: з  одного боку, їх обмежили в фінансових ресурсах, з другого - зменшили можливості маневрувати наявними коштами, посиливши контроль. Позбавлені власних стабільних податкових надходжень, органи місцевої влади не можуть стимулювати економічний розвиток та здійснювати належну бюджетну політику на регіональному рівні.

Державний бюджет 2001 року носив ще в більший мірі мобілізаційний характер. Закон про Держбюджет на 2001 рік запровадив нову систему розрахунку місцевих бюджетів на основі формульного підходу до визначення витрат на всі види соціального захисту. Оскільки ці нормативи визначаються чиновниками центральних органів влади, реальність і ефективність формульних розрахунків залежать від вірогідності і якості статистичних даних, які в Україні часто викликають обгрунтовані нарікання, а великий ступінь суб'єктивності у визначенні потреб пересічного громадянина суттєво збільшує ймовірність некоректного визначення потрібного обсягу коштів.

Вирішальним етапом розвитку міжбюджетних відносин стало прийняття Верховною Радою 21 червня 2001 року Бюджетного кодексу, який буде розглянуто детальніше у наступному підрозділі.

Прийняття Бюджетного кодексу спричинило фундаментальні зміни всієї бюджетної  системи України, а саме:

• проведено впорядкування бюджетного устрою;
• встановлено принципи побудови та функціонування бюджетної системи;
• регламентовано стадії бюджетного процесу;
• закладено підвалини реформування міжбюджетних відносин;
• закріплено концептуальні засади казначейського обслуговування коштів бюджетів;
• визначено засади створення системи бюджетного контролю;
• уніфіковано бюджетну термінологію.               

1.2 Законодавча база  формування міжбюджетних відносин  на Україні

Міжбюджетні відносини на Україні  регулюються такими нормативними актами:

• Конституцією України
• Бюджетний кодексом України
• Законом України „Про місцеве самоврядування”
• Законом України „Про державний бюджет України на 2001 рік” та ін.
• Постановою  КМУ „Про затвердження Порядку розрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів (дотацій вирівнювання, субвенцій, коштів,що передаються до бюджету вищого рівня) та нормативів відрахувань від загальнодержавних податків і зборів на 2001 рік” від 29.12.2000 та ін.
• Європейською Хартією місцевого самоврядування (див.Додаток 2)

Прийняття Бюджетного кодексу стало  першим кроком до реформування бюджетної  системи згідно з Конституцією України  та нормами і стандартами відповідного законодавства Європейського Союзу. Основні положення Бюджетного кодексу  України здобули підтримку і  схвалення на Восьмій сесії Ради Європи, що відбулася 13 листопада 2001 року в Страсбурзі.

Основним завданням Бюджетного Кодексу було впорядкування бюджетного устрою відповідно до чинних законодавчих положень про закріплення бюджетної самостійності за органами місцевого самоврядування.

Для реалізації цього завдання Бюджетний  кодекс забезпечив прямі взаємовідносини  між державним бюджетом і 171 бюджетами  міст обласного (республіканського АРК) значення, 488 бюджетами районів, 24 обласними бюджетами, бюджетом АРК, бюджетами міст Києва та Севастополя.

Кодекс уперше визначає суть міжбюджетних відносин як відносин між державою та органами місцевого самоврядування щодо забезпечення ресурсами, необхідними  для виконання ними функцій, передбачених Конституцією України та законодавством. Метою регулювання міжбюджетних відносин є забезпечення відповідності  між повноваженнями на здійснення видатків, закріплених за бюджетами законодавством України, та бюджетними ресурсами, які  повинні забезпечувати виконання  цих повноважень. Згідно з новим  підходом обласні і районні бюджети  та бюджети міст і селищ діють  паралельно і незалежно один від  одного.

Бюджетний кодекс врегульовує основи функціонування бюджетної системи  унітарного типу, правовий статус суб’єктів  міжбюджетних відносин, визначає порядок  врегулювання міжбюджетних відносин на засадах стабільності та передбачуваності ресурсів місцевих бюджетів, стимулює місцеві органи влади до розвитку свого економічного потенціалу.

Для досягнення основної мети регулювання  міжбюджетних відносин щодо вимоги забезпечення бюджетними ресурсами встановлених видаткових повноважень видатки  місцевих бюджетів розподілені на видатки, що враховуються при визначенні трансфертів (ст.88, 89), і видатки, що при цьому  не враховуються (ст.91). Таке розмежування видатків здійснюється тільки на стадії формування бюджетів та застосовується лише для обрахунку обсягу міжбюджетних трансфертів, що передаються з одного бюджету іншому відповідно до положень Бюджетного кодексу.

Сільські, селищні та міські ради можуть також передавати видатки на виконання  всіх або частини власних повноважень  районній раді чи раді іншої територіальної громади з передачею коштів до відповідного бюджету у вигляді  міжбюджетного трансферту. Можливість об'єднувати бюджетні кошти для фінансування спільних програм дає змогу реалізувати  суспільно-корисні заходи, які для  одного бюджету є складними або  взагалі неможливими.

Основні засади формування доходів місцевих бюджетів

Положення статті 61 п.4 Закону України "Про місцеве самоврядування в  Україні" декларують, що "самостійність  місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами.." Згідно із Законом України "Про бюджетну систему України" (стаття 15), який урегульовував це питання  до прийняття Бюджетного кодексу, обсяг  відрахувань до міських (міст районного  значення), селищних, сільських бюджетів від основних податків визначався радою  народних депутатів вищого рівня (районного) і щорічно змінювався.

Перелік доходів, що закріплюються  за місцевими бюджетами та бюджетами  місцевого самоврядування, визначено  у статтях 64, 66 та 69 Бюджетного кодексу  України за видами бюджетів та видами податків і зборів, що зараховуються  до цих бюджетів. Безумовним досягненням  у частині формування доходних джерел бюджетів місцевого самоврядування є те, що Бюджетний кодекс України  закріпив на стабільній основі не тільки перелік доходів бюджетів місцевого  самоврядування, а й постійні відсотки їх розмежування між видами бюджетів. У таблиці 3 наведено частки зарахування  до місцевих бюджетів надходжень від  прибуткового податку з громадян та плати за землю, які встановлені  Бюджетним кодексом на постійній  основі.

Таблиця 3. Нормативи зарахування  прибуткового податку з громадян та плати за землю за видами місцевих бюджетів

Важливим для забезпечення самостійності місцевих бюджетів є неприпустимість перегляду основних положень формування міжбюджетних відносин протягом фінансового року. Втрати в доходах і додаткові витрати, що виникають у ході виконання місцевих бюджетів, за винятком випадків, пов'язаних чи зі зміною законодавства, чи з рішеннями, прийнятими вищими органами влади, не повинні компенсуватися з бюджетів інших рівнів. Відповідно до статті 67 Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, рішення органів державної влади, які призводять до додаткових видатків органів місцевого самоврядування, обов’язково супроводжуються передачею їм необхідних фінансових ресурсів.

 У Бюджетному кодексі вводиться  поняття “кошика доходів місцевого самоврядування” для бюджетів територіальних громад (сіл, селищ, міст та їх об’єднань). Кошик доходів визначається як сукупність доходних джерел, що закріплені на постійній основі за бюджетами місцевого самоврядування і враховуються при визначенні трансфертів цим бюджетам (частина друга статті 64).

Доходами, що враховуються при визначенні обсягів міжбюджетних трансфертів, вважаються ті які, закріплені державою за місцевим бюджетом для забезпечення фінансування видатків, що обраховуються  за фінансовими нормативами бюджетної  забезпеченості. Якщо сума вказаних доходів  менша за суму видатків, переданих  державою і обрахованих за формулою, то на різницю даному місцевому бюджету  надається трансферт (дотація вирівнювання).