Административное право как отрасль права

      Субординационность в сфере осуществления субъектами административного права своих прав и обязанностей обусловлена природой властеотношений, невозможных без четкого определения места и роли участников административных правоотношений в системе государства и права. Причем это касается не только органов государства, основной целью которых является осуществление функций государственного управления, но и граждан, физических лиц, чей административно-правовой статус также имеет свое правовое закрепление. В соответствии с ним, например, граждане должны подчиняться законным указаниям сотрудников милиции, налоговых органов, органов санитарного надзора и т. д.

      Таким образом, метод административного права представляет собой императивно-правовое воздействие на участников общественных отношений с целью обеспечения их необходимого поведения.

      Следует, однако, отметить, что положение об императивном характере метода административного права, хотя и определяет место и роль административного права в правовой системе, но не является абсолютным..Это лишь фасад административного права, его общая сущностная характеристика. Подтверждением этому может служить деятельность органов публичной администрации. Как показывает практика, они применяют и такие методы, как:

1. метод рекомендаций, суть которого заключается в даче одной стороной административно-правовых отношений рекомендаций другой стороне этих отношений. При этом эти рекомендации приобретают правовую силу при условии принятия их другой стороной;
2. метод согласования имеет место в случаях возникновения административно-правовых отношений между независимыми участниками;
3. метод равенства строится на основе договорных отношений субъектов одного государственно-иерархического уровня.

      Наличие различных методов административно-правового регулирования диктуется целями и задачами органов публичной администрации и определяется их содержанием, основу которого составляют действия по:

      а) установлению строго определенного порядка действий 
лиц;

      б) предоставлению свободы совершать либо не совершать 
действия, предусмотренные административно-правовой нор- 
мой в условиях, определенных данной нормой;

      в) предоставлению возможности выбора одного из предусмотренных административно-правовой нормой вариантов поведения;

      г) запрещению определенных действий под угрозой применения санкций, предусмотренных административно-правовой нормой.

      На основе природы предмета и метода административного права можно сделать вывод и о содержании отрасли «Административное право». В общем виде она может быть определена как система норм, регулирующих общественные отношения императивного характера, возникающие между органами публичной администрации (их должностными лицами) и гражданами (их объединениями) в процессе осуществления функций государственного управления, направленных на обеспечение законности и правопорядка. 

ГЛАВА 2. СИСТЕМА И ОСНОВОПОЛОГАЮЩИЕ ПРИНЦИПЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА 

2.1. Система административного права 

      Наряду с предметом и методом административного права все вопросы, связанные с системой административного права, также можно отнести к достаточно сложным, дискуссионным, а главное — требующим постоянного внимания. В первую очередь это, конечно, связано с ее бурным развитием, вызванным сменой ряда приоритетов в системе государства и права.

      Систему административного права можно рассматривать в нескольких аспектах в зависимости от ее содержания. В одном случае — это отрасль права, в другом — учебная дисциплина, в третьем — правовая наука.

      В свою очередь, каждый из составляющих предложенную систему элементов можно рассматривать отдельно. В частности, система отрасли административного права может быть представлена как совокупность административно-правовых норм и институтов; именно на это указывает большинство ученых-административистов.

      Практически все авторы, занимающиеся этой проблемой, отмечали и отмечают непростой характер системы административного права. Так, А.Н. Одарченко считает, что общественные отношения, регулируемые данной отраслью, так разнообразны, что не поддаются учету. В определенной мере это положение верно¹⁶.

      Трудности в определении понятия административного права обусловлены, прежде всего, широчайшим объемом и многообразием общественных отношений, составляющих сферу действия законодательства, именуемого административным. С учетом этого административное законодательство, по-видимому, следует считать не отраслью, а более крупным звеном правовой системы — массивом законодательства. Иными словами, административное право можно представить в виде некоего правового образования («суперотрасли»), вбирающего в себя ряд как вполне уже оформившихся либо находящихся на этапе становления правовых отраслей (подотраслей), так и пока еще «скрытых». Английский административист Д. Гарнер также считает сложной проблему установления границ административного права. Весьма сложной систему административного права сегодня считают К.С. Вельский, В.М. Безденежных и др. Современные авторы в систему административного права включают: в одном случае — «строительное право», «социальное право», «образовательное право», «служебное право», в другом — информационное право и законодательство. Теория и практика развития административно-правовых отношений показывает, что они находят свое развитие и в иных сферах¹⁷.

      Существуют и иные мнения по этому поводу. В частности, А.П. Коренев, размышляя о проблеме системы административного права, приходит к выводу, что данную отрасль составляют ее институты, т. е. группы норм, регулирующих общественные отношения в различных сферах и отраслях управления. В связи с этим, по его мнению, возникает вопрос о соотношении отрасли права с ее административно-правовыми институтами, о единстве системы всей отрасли. Следует ли выделять в качестве самостоятельных основные институты отрасли и на их базе создавать, как предлагают некоторые авторы, самостоятельные отрасли, т. е. произвести «отпочкование» основных институтов от отрасли административного права, объявив их самостоятельными отраслями права? А.П. Коренев отмечает, что в диссертационных исследованиях и других работах последних лет некоторыми авторами обосновывается необходимость выделения из административного права новых отраслей: «таможенного права», «образовательного права», «медицинского права», «спортивного права», «служебного права», «военного права», «полицейского права» и др. По его мнению, для этого нет объективных оснований. Все указанные «отрасли» имеют общий предмет регулирования — управленческие отношения — и являются составными частями (институтами) единой суперотрасли административного права. Искусственное деление единой отрасли административного права на новые самостоятельные, по мнению российского исследователя, не усовершенствует систему права, а напротив, искусственно и необоснованно ее усложнит, затруднит деятельность правотворческих и правоприменительных органов¹⁸.

      Однако автор не исключает возможности чтения спецкурсов в образовательных учреждениях юридического профиля для изучения соответствующего законодательства.

      Итак, практически все ученые-правоведы сходятся в том, что административное право является сложной системообразующей отраслью, включающей в себя элементы сложного правового механизма, объединенного таким социальным явлением, как необходимость государственно-правового участия в общественных процессах. В связи с этим надо упомянуть позицию профессора Ю.А. Тихомирова, который отводит административному праву «материнскую роль» для всего комплекса отраслей публичного права. Как нам представляется, это мнение наиболее близко к определению места и роли административного права в правовой системе. Безусловно, современное административное право — это активно развивающийся механизм, охватывающий широкий круг родственных правоотношений иных отраслей, дающий начало новым подотраслям и отраслям¹⁹.

   2.2. Принципы административного права 

      Принципы административного права — это исходные положения, юридически закрепляющие объективные закономерности административно-правовых отношений, возникающих в общественной жизни.

      Значение правовых, в том числе отраслевых принципов, двояко. С одной стороны, они отражают существо содержания, социальную направленность и главные отраслевые особенности правового регулирования. Это позволяет лучше понимать его смысл, правильно толковать и применять конкретные правовые нормы. С другой стороны, принципы права должны учитываться при обнаружении пробелов в законодательстве и применении правовых норм по аналогии. Для административного права это обстоятельство имеет особенно важное значение, ибо оно чаще других отраслей встречается с такими ситуациями. Дело не только в том, что оно в большинстве случаев содержит лишь общие правила, в которых невозможно предусмотреть все детали чрезвычайно многообразных и сложных административно-регулятивных отношений.

      Управленческий характер административно-правового регулирования, рассчитанный на инициативу участников, заранее предполагает возможность появления таких правоотношений, которые не регулируются прямо либо не предусмотрены в правовой норме, но соответствуют «общим началам и смыслу административного законодательства». Это, например, отношения, связанные с профессиональными особенностями представителей органов публичной администрации либо возникающие впервые²⁰.

      К особенностям правовых принципов необходимо отнести и то, что они, как правило, имеют свое «жесткое» законодательное закрепление и общеобязательный характер. Это, однако, не ослабляет попыток их научного разрешения. Подтверждением тому служат исследования ведущих ученых-административистов. Правда, как заметил А.П. Коренев, в последнее время наблюдается некоторое снижение их интереса к этому заслуживающему самого пристального внимания вопросу. Как нам представляется, такое явление обусловлено рядом причин, как субъективных (отсутствие специальных, отвечающих современности исследований, посвященных этой проблеме), так и вполне объективных, связанных с процессом преобразований как правовой системы в целом, так и административного права в частности.

      Однако этому вопросу уделяется серьезное внимание в работах таких ученых-административистов, как А.П. Коренев, К.С. Вельский, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попов, А.Н. Крамник и др. Так, например, А.П. Коренев, рассуждая о проблемах развития современного административного права, к числу основных принципов отрасли, требующих всестороннего исследования, относит: законность; научность; демократизм нормотворчества и реализации правовых норм; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимные права, обязанности и ответственность субъектов управления и личности; федерализм; гуманизм; государственную защиту прав, свобод и законных интересов граждан; оптимальное распределение компетенции (предметов ведения) между субъектами управления²¹.

      Следует отметить, что несколько ранее он выделял иные принципы административного права: демократизм нормотворчества и реализации права; равенство граждан перед законом и правоприменителем; взаимная ответственность государства и личности; федерализм; гуманизм; законность.

      Как видно из приведенных выше мнений одного автора, процесс определения основных принципов отрасли является творческим и, безусловно, не может быть ограничен какими-либо догмами.

      По мнению К.С. Вельского, к принципам административного права можно отнести: законность; научную обоснованность и доступность для понимания широкими массами народа; национальное построение административного права; федерализм и единство системы исполнительной власти; ответственность; активное гражданство; предупреждение правонарушений;, гарантированную помощь и защиту прав граждан.

      Д.М. Овсянко в качестве принципов деятельности органов исполнительной власти, содержание которых, по нашему мнению, не может рассматриваться в отрыве от основных принципов административного права, отмечает принцип народовластия; верховенства закона; разделения и взаимосдерживания властей; разграничения полномочий федеральных и региональных органов; законности; гласности; приоритета и гарантированности прав личности; федерального устройства; централизации; плановости, дифференциации (разделения) и фиксирования функций и полномочий органов исполнительной власти²².

      Высказываются и другие мнения по поводу принципов административного права. Однако все они едины в том, что в основу формирования этих принципов заложены управленческие и социальные начала.

      Важнейшую роль здесь играет конституционное закрепление отношений в системе «человек — общество — государство». Исходя из этого можно предложить следующую классификацию основных принципов административного права Республики Беларусь:

      1. Принцип приоритета интересов человека перед интересами общества и государства.

      Данное положение вытекает, прежде всего, из содержания Конституции Республики Беларусь, в частности статьи 2, где указано, что «человек, его права, свободы и гарантии их реализации являются высшей ценностью и целью общества и государства». Принцип, заложенный в данной статье, находит свое отражение в иных актах системы административного права, законах, декретах, постановлениях и т. д.

      2. Принцип компетентности органа, принимающего 
административный акт.